建立我国地方成品油应急储备的必要性及相关建议

张晶（ 国家物资储备局物资储备研究所，北京师范大学地理学与遥感科学学院 ）

建立我国地方成品油应急储备的必要性及相关建议

张晶
（ 国家物资储备局物资储备研究所，北京师范大学地理学与遥感科学学院 ）

建立地方成品油应急储备可以有效缓解成品油供需区域性矛盾带来的地方供给压力，降低因突发事件带来的地方成品油供应中断风险，有效弥补中央储备在应对地方成品油供应中断时的不足。我国当前地方成品油应急储备的建设存在三个方面的问题：一是建立地方成品油应急储备缺乏法律依据；二是地方政府和企业建立地方成品油储备的财政压力较大；三是国家储备与地方储备不能高效结合。建议：1）推动石油储备立法，建立中央、地方、企业联动的成品油应急储备体系；2）加强数据采集，科学确定地方储备的油品品种和规模，降低储备贬值的风险；3）发挥国家储备对地方发展的稳定作用，确保国家储备的最低库存量，同时允许地方政府和央企以入股的方式参与成品油应急储备，且享有一定的轮换、动用自主权。

成品油；地方应急储备；风险；立法；监管

1　我国成品油调运形势

近年来，随着社会经济的快速发展，我国成品油消费量逐年增大，而原油供给依靠进口且炼厂分布不均的现状又使得全国的成品油调运需求较大。据统计，2005-2013年，我国汽、煤、柴油合计年消费量从1.78亿吨增长到3.14亿吨，年均消费增量超过1500万吨，增量大且增速快［1］。作为全球石油进口大国，我国对原油进口的依赖度已达到62.5%［2］，且进口原油又以海运为主要运输方式，因此我国的炼厂主要分布在沿海地区，炼厂所生产的成品油主要通过铁路、水运或管道输往消费市场。据测算①根据《2014年中国能源统计年鉴》中汽、煤、柴油分地区生产量和消费量整理测算。，2005年全国汽、煤、柴油调运总量为5224.03万吨，2013年增至1.04亿吨，增长接近1倍。

从分地区成品油调运情况看，西南地区的成品油调运需求量最大（见图1）。2013年，四川、重庆、贵州、云南四省（市）的成品油调运量约为3852.88万吨，接近全国调运需求总量的40%。

2　建立我国地方成品油应急储备的必要性

本文所说的地方成品油应急储备，是指用于应对地方性突发事件而建立的成品油储备，其目的是保障地方的成品油供给，防止在突发事件发生时出现地方性成品油供应中断。建立地方成品油应急储备的必要性主要体现在以下三个方面。

第一，可以有效缓解成品油供需区域性矛盾带来的地方供给压力。由于石油资源和炼化能力分布不均，我国成品油供需的区域性矛盾十分显著［3］。西南地区既缺少石油资源又无炼厂分布，导致成品油的调运需求量巨大。当前，我国的战略石油储备基地主要分布在经济较发达的沿海地区，且以原油储备为主，从加工到运输送达需要一定的时间。对于像西南地区这样成品油产量有限的地区来说，生产运输过程中任一环节发生波动都会造成地区供给时滞［4］，单纯依靠商业库存无法及时应对市场上的石油供给中断风险。而建立地方成品油应急储备能够有效缓解地方成品油供给压力，尤其是在外部供应趋紧的情况下，释放地方成品油应急储备能够对市场做出快速回应，为企业争取成品油再生产时间以及地方政府稳定社会经济形势创造有利条件。

图1 2013年我国各省（市）成品油调运需求分布

第二，可以降低因突发事件带来的地方成品油供应中断风险。在现代社会，突发事件是造成地区性成品油供给中断的主要原因。《中华人民共和国突发事件应对法》明确指出，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。成品油调运需求较大的西南地区也是我国自然灾害多发区。以四川为例，2008年汶川地震损坏了占入川成品油运送总量90%的兰成渝管道和宝成线铁路，再加上对外交通线路受到损害，地方成品油供给几乎中断［5］。因此，综合考虑突发事件的类型，选择在自然灾害频发区建立地方成品油应急储备是十分必要的。在灾害发生时，快速释放成品油储备可为救灾提供动力支持，是防止灾害影响进一步扩大的有力措施。

第三，成品油应急储备是国家应急储备体系的重要组成部分。当前，我国以应急为主要目的的成品油储备主要是由国家物资储备局承担［6］。国家物资储备油库分布在全国17个省、26个市，覆盖我国东部、中部大部分地区，储备类型包括储油罐、洞库和地下洞库等，各油库容积均在10000立方米以上［3］。但是，由于动用手续繁杂，国家成品油储备无法在地方发生成品油供给中断时作出快速反应。目前国家物资储备局除国务院及国家发展改革委批示要求动用成品油储备外，只受理各省、自治区、直辖市以及计划单列市人民政府和发展改革委，以及国务院国资委管理的石油企业集团和所属成品油销售公司提出的动用申请，且提出申请后须报国家发展改革委综合司、运行局等会签，最后报经国家发展改革委领导批准后才能实施。据调查，2010年重庆发生“油荒”，在国家物资储备油库出油获批时，全市成品油仅差2天就要断供了。由此可见，建立地方成品油应急储备能够有效弥补中央储备在应对地方成品油供应中断时“鞭长莫及”的不足，有助于缓解地方等待中央成品油储备释放的压力，这对于完善国家应急储备体系具有重要意义。

3　我国地方成品油应急储备建设存在的主要问题

为应对突发事件，我国大部分省市建立了以生命救援和生活救助类物资为主的应急储备，但普遍尚未建立起规范化的地方重要能源资源储备制度。除重庆、深圳等地区初步建立了地方成品油应急储备外，大部分省市仍然依靠增加企业周转库存的方式来满足地方成品油应急保障的需要。总体看，当前我国地方成品油应急储备建设存在以下三个方面的问题。

第一，建立地方成品油应急储备缺乏法律依据。一是成品油应急储备中地方政府的责任边界不明确，建立地方储备缺乏相关法律或政策支持。我国目前对于企业法定储备和商业储备均无强制性要求，致使深圳、云南等一些原来已经开展地方成品油应急储备的地区，或由于“油荒”已过，或由于缺少财政支持等原因，成品油应急储备建立时间很短，现都已取消。二是目前在应急意义上的企业储备以自觉自愿为主，虽然重庆等地方政府出台了相关文件，规定部分央企参与地方成品油储备的建设，但是这些文件均缺少国家政策作支撑。此外，从企业参与地方储备的现状来看，由于缺少法律法规的支持，对于由企业承储的成品油应急储备无法实现有效监管。

第二，地方政府和企业建立地方成品油储备的财政压力较大。建立地方成品油应急储备需要相当数量的补贴资金，这给地方财政造成一定压力。以重庆市为例，2011年，重庆市建立了40万吨的市级成品油应急储备［7］，按照市财政局发布的《重庆市市级成品油应急储备实施管理办法》（渝发改油气〔2014〕855号）中储备资金利息、仓储费（含劳务费）、转运费、损耗、人工费等补贴标准测算，市财政对中国石油、中国石化等成品油经营性企业的补贴资金达2.3亿元。对企业来说，由于企业必须要承担一定规模的储备任务，导致企业库存增加，经营性周转资金和管理费用也相应增加，经营效益受到影响，企业储备积极性降低。尤其是在2014年油价出现断崖式下跌后，承储企业为完成成品油储备任务必须保持一定的库存量。由于成品油质量易发生变化，存储周期较短，必须定期轮出，导致企业购买的油品在出清后贬损较大，严重影响了企业参与地方成品油应急储备建设的积极性。

第三，国家储备与地方储备不能高效结合。由于出现地区性成品油短缺的时间具有较大的不确定性，使国家储备的成品油轮换和动用不能与地方需求有效衔接，一旦发生“油荒”，过长的审批程序无法解决国家储备油“用得了”的问题，造成地方政府既希望减轻财政压力和风险，但又不敢将紧急状态下保障地区成品油供应的任务完全交给国家储备机构的现象。

4　对建立我国地方成品油应急储备的建议

结合当前我国成品油调运形势，以及已建立地方性成品油应急储备制度地区值得借鉴的做法，本文对建立我国普遍化、常态化、规范化的地方成品油应急储备提出如下建议。

一是推动石油储备立法，建立中央、地方、企业联动的成品油应急储备体系。建立健全我国的石油储备立法体系，明晰中央、地方、企业三者在基础设施建设、确定储备规模、储备资金来源、储备监管等方面的责任和义务，实现中央、地方、企业储备相互联动、互为补充的储备体系。例如，通过立法确定中央、地方、企业以及消费者均摊地方储备成本的资金来源方式；由中央明确储备任务，建立企业法定储备制度；地方要提出储备规模建议，承担监管职责所需的财政资金等；企业负责具体储备物资管理、保障储备物资安全等。

二是加强数据采集，科学确定地方储备的油品品种和规模，降低储备贬值的风险。储备品种及规模直接影响储备的物资成本和管理成本，因此科学确定地方储备的合理品种及规模，对于缓解各级政府和企业的财政资金压力来说十分重要。首先要加强数据采集，系统和科学地测量地区成品油供给中断发生的概率，同时完善成品油的库存信息管理制度。其次要综合考虑地方经济实力、成品油消费需求、对外调运需求、运输线路通达性、储备成本与石油价格以及可能的替代品等因素，通过全方位多角度的分析，科学确定地方成品油储备的合理品种及规模。例如，在当前供给中断发生概率较小、汽柴油价格较低的情况下，可适当降低汽柴油的储备规模，转而储备价格已开始上涨的航油等燃料油，以降低储备贬值的风险。

三是发挥国家储备对地方发展的稳定作用，使中央储备与地方储备互为补充。在储备轮换方面，建议国家储备按年度下达一定规模的轮出计划，确保国家储备的最低库存量。同时，允许地方政府和中国石油、中国石化等央企以入股的方式参与成品油应急储备，且享有一定的轮换、动用自主权，根据市场变动情况，灵活安排出库时间。在储备动用方面，可制定企业-地方-国家的成品油储备动用顺序，在出现地区性突发事件时，中央储备与地方储备互为补充，共同承担地方成品油保供任务，这既减轻了中央与地方两级的财政压力，又满足了国家战略安全的需要。

［1］ 国家统计局能源统计司，主编. 2014年中国能源统计年鉴［M］. 北京：中国统计出版社， 2015-08.

［2］ 田春荣. 2014年中国石油和天然气进出口状况分析［J］. 国际石油经济， 2015（3）：57-67.

［3］ 彭方. 国家物资储备局成品油储备模式研究［D］. 北京交通大学，2012.

［4］ 贵春燕. 将成品油纳入战略性石油储备［D］. 厦门大学， 2014.

［5］ 川渝命脉“兰成渝”［EB/OL］. 2015-01-12. http://news.cnpc. com.cn/system/2015/01/12/001524384.shtml.

［6］ 赵剑峰， 陈彦玲， 王凤云. 中国成品油储备必要性、现状及制度性建设措施分析［A］. Proceedings of International Conference on Engineering and Business Management（EBM2011）.

［7］ 重庆市建立成品油应急储备［EB/OL］. 2011-07-18. http://www. geo-show.com/ChannelPD/Mg/Content/20147/23106.shtml.

编 辑：夏丽洪

编 审：萧 芦

The necessity and suggestions for building local emergency reserve of refined oil in China

ZHANG Jing
（National Institute of Material Reserves； School of Geography， Beijing Normal University）

Building local refined oil emergency reserve will effectively relieve the local supply pressure caused by regional conflicts of refined oil supply and demand， reduce the risk of local refined oil supply failure due to emergencies， and cover the shortage of central reserve when dealing with local refined oil supply failure. However， there are， at current， three problems in building local refined oil emergency reserve in China including the lack of legal basis； the large financial pressure of local government and enterprises； inefficient combination between national reserves and local reserves. The paper suggests first promoting refined oil reserve legislation and building the refined oil emergency reserve system constituted by the central governments， local governments and enterprises； second strengthening the data collection， scientifically working out the variety and size of local refined oil emergency reserve and reducing the risk of reserves devaluation； thirdly playing the role of national reserves on the stability of the local development， ensuring minimum inventory of the national reserves， while allowing the local government and state enterprises involved in local refined oil emergency reserve in the form of buying shares， and having a position to rotate and use to some extents.

refined oil； local emergency reserve； risk； legislation； supervision

2016-05-04