缅甸包容性政治的建构：协和民主的适用性

文/项皓 张晨

缅甸包容性政治的建构：协和民主的适用性

文/项皓 张晨

自2011年文官政府掌权后，缅甸重新与世界联系起来，但政治发展进程却饱受民族纷争的影响，频繁的战事严重影响到缅甸的政治转型进程。长期以来，研究第三波民主化和民族问题的学者都关注到了民族问题和民主发展之间的关联，缅甸民主政治的建构不仅涉及政府军和少数民族地方武装的停火，和平的关键在于建立一套具有包容性、妥协性和权力分享的政治制度，让民主得到各社会团体的理解和信任。

多民族社会与协和民主的逻辑

对于多民族社会而言，建立和巩固民主制度是困难的，为了安抚各民族利益，宪政设计者提出了三类减少冲突的模式，一类是聚合机制，一类是协和机制，以及第三类隔离机制。在细节的设计和认知上，三种模式各有利弊，但都特别关注到了中央权力和地方自治的关联。缅甸的民族构成（如地理性集中）和历史传统都有实行利普哈特“协和型”民主的有利条件，因此这里考察的是“协和民主”在缅甸的适用性。利普哈特所提出的“协和型民主”可以通过四个特征来进行界定。其一，由多元社会各重要区块的政治领导人组成大联盟政府；其二，相互否决或协同多数原则，这种设计是为了额外保障关键少数的利益；其三，是在政治代表、公职任命和公共财政配置方面，坚持比例性原则，也就是运用“多议员选区-政党公开名单-比例代表制”，即在政党名单上，选民有权选择候选人的当选顺序，选举结果最终根据选民投票的比例决定；其四，在每一区块上实现高度自治，而做到这点的前提则在于，国家的行政区域规划，应当体现“同质性”。

缅甸是一个多民族聚居的国家，根据缅甸官方的数据，缅甸的民族分布比较庞杂，缅甸的主体民族缅族主要生活在交通文化相对发达的中部平原和南部沿海地区，而少数民族则各自聚居在山区，经济落后，农业生产力较低。同时由于历史发展中存留下来的各类原因，缅甸各少数民族在政治、经济和文化等方面也与缅族有较深隔阂，加上政府一直没有特殊倾斜的民族政策，导致单一政策平等的表相后隐藏的是发展结果巨大的不平等，最终引发20世纪60年代以后缅甸国内民族矛盾的激化，从而助长少数民族反政府武装力量的产生。

那么接下来的问题在于，协和民主如何能在缅甸这类多民族国家内使得民主成为可能呢？我们的假设在于，在多民族的背景之下，协和民主的政策更具开放型，能认可平等的公民权，在政治议程当中，比例代表制可以更好地代表在空间上处于分散的少数民族，通过协和民主建立起一整套匹配的政策和协商方式，最终建立一种包容性政治制度。

协和民主与缅甸的民族国家建设

独立后的缅甸，“民族建构”与“国家建构”的任务都亟待展开。民族-国家概念暗示了民族构建和国家构建常常是孪生的过程，但是它并不代表民族构建一定和国家构建相伴相生。当我们系统地来观察缅甸国家构建和民族建设的策略以及将协和民主运用到其间的可能性时，将采取胡安林茨和斯潘泰的类型学分析框架来研究，参见表1。

根据国家建设战略和民族建设战略这两个维度，可以将一个国家的民主-民族策略划分成上述四个类型，这种划分不是固定和精确的，随着一个国家观念和政策上的变化，在这四个象限中会呈现运动的趋势，如下图2所示。

表1 多民族政治体系中的国家、民族和民主建设的战略的类型

在类型I当中，政治精英对民族问题采取强烈的排斥态度，非本民族的少数族群都被排斥在政治体系之外，并且有可能通过一些具有歧视性的政策来隔离少数族群，通过剥夺他们的政治资格逼迫其迁回原居住地。在类型II中，政治精英明确了民族与民族之间的区分，因此对人民资格采取了排除性的战略，少数民族在经济生活中有立足之地，但国家政策给予非主导民族之外人民以一定的公民权利，而不是政治权利。民主转型前的军政府既没有在各民族之间培养出共同的国族认同感，又没有将少数民族同化和融合，这成为缅甸建立民主政府的一个巨大障碍。第III种是在人民资格问题中采取了包容性的策略，结合了民族身份与公民身份，也就说，仍然存在少数民族与主导民族之间的区分，只有当少数民族融入到主流文化当中，才被允许进行政治性参与。在最后一种IV类型中，无论是对于国内主要民族还是少数民族而言，公民资格都是完全等同的。人民当中所有常驻居民都被视为政治实体的重要组成部分，这也是协和民主致力建立的社会。

缅甸正从军政府的独裁统治向民主政治缓慢过渡，目前我们从缅甸宪法和实践中观察到的大约是从类型II向类型III的尝试，如宪法中规定少数族群也有表达、集会和组织的自由；同时少数民族可以组织政党（这一条其实在1990年大选中就得以体现）；为少数族群在民族院中提供一定的席位；少数民族群众可以通过和平手段来分享政治权利。因此，少数民族拥有进入政治体系的资格，文官政府也尝试通过同化来促成民族国家的构建。但是这种政策能否发挥理想中效果不仅取决于政治精英建设的目标，也取决于少数群体的成员是否准备好放弃对本民族认同的坚持。但是如果处理不好的话，可能会由类型II退回到类型I的场景，即国家同化战略失败而少数民族在政治转型中成为被排斥的对象。在这个过程当中，特别要注意到缅甸的少数群体（包括少数民族和少数宗教团体）的利益需求及不满情绪能不能得到公开的表达。少数民族得到议席的保障并不必然促使某些少数群体中的个体得到特定的好处，因为在多数民主当中，少数群体获得的收益可能较小。而少数民族自身的愿望往往是要求实现类型IV中的模式，即得到直接分享权力的机会。按类型IV建立起来的政治体系能够孤立种族、文化和宗教少数群体中的极端分子（并不意味所有的极端民族冲突就可以完全避免）。在这种情况下，民主领导人大体上是依靠少数群体中的国家精英的支持，从而削弱极端分子对于整个政治社会的影响。如此一来，民主的理念也能得以巩固，因为民主政体将一切暴力活动都定义成不可宽恕的罪行，无论是在多数群体还是在少数群体当中。所以，民族暴力冲突将会得到妥当的处理并最终走向消亡。

由此看来，协和民主的基本主张在民族-国家建设层面可以部分促进缅甸的民族政策向IV的稳定类型转变。这是因为，首先要建立的是一个包容各族人民的大联盟，让多元社会所有重要区块的政治领导人在大联盟中合作，进而治理国家。其次是赋予少数民族的相互否决权，这也是保证大联盟的附带条件，只有这种否决权，才能保证每个少数民族得到同等的政治保护。再次是在选举中充分保证各族人民的代表性。在缅甸各族力量分布不均的形势下，现行宪法中的比例代表制只是反映了各民族的力量对比，不能够消除决策中缅族与少数民族的对抗。最后就是民族自治，在少数民族专属的事务领域内，由少数民族自己来统治。

缅甸实行协和民主应注意的问题

对于处在政治转型关键时期的缅甸，不加鉴别地将协和主义作为其宪政设计的模板可能会造成误导，但是协和民主所倡导的一些基本要素在缅甸处理民族问题上是可取的。对于任何一个社会来说，政治转型与民主化都是一场影响深远的大变革，作为一种精英统治制度，协和主义的成功实施，必须依靠执政精英们的表现。这些精英既要有对自己所代表的族群有足够政治影响力，又要有善于妥协、积极合作的品质。具体来说有以下几个方面。

1.现行的选举体系要保证各民族地方之间代表性的平衡。如果当某一地区拥有明显的多数，其地方精英势力就可能会试图支配敌对的少数，而不是选择与后者进行合作。相比较权力的二元分化和极端的多元分裂，适当的二元分化最能够适应政治的稳定和博弈，二元化社会的问题在于它会导致霸权或者不稳定的平衡。高度分化的社会由于参与协商群体数量的增加，它们之间的合作也就变得更加困难。只有适中的多元结构才能避免政治决策被诠释为零和博弈。

2.建立区块化的多党体系。缅甸2015年大选中涌现了一批基于民族地方利益的政党，这种区块政党对于协和民主是有利因素，它们能够充分当好对应区块的政治代表，并提供与大联盟竞选领袖的可能性。

3.共建精英和解的传统。协和民主的本质是一种精英民主，如果政治领袖们致力于联合而不是对抗性决策，多元社会是可以享有稳定的民主政府。协和民主承认了区域之间的差异，并且给予地方以自治权。

4.促进交叉认同，建立横跨性忠诚。在可能的范围内，缅甸的政治制度要能够激发各族人民共同的政治忠诚。具体来说，在政治选举层面，缅族人民不能有过多的代表席位，各民族在政治法律上是平等的；在公民社会层面，学校和大众媒介要被允许使用民族语言，而不是采取“一刀切”的措施；在法治层面，一整套法律体系要考虑到地方的风俗和历史习惯；在经济社会层面，土地和资金分配在各民族之间也应该是公平的。综上所述，建立各族的交叉认同，要求民主化进程中避免大缅族主义，设计出更多具有共识性的政策，建立包容性的政治制度。

作者单位：（苏州大学政治与公共管理学院；摘自《东南亚研究》2016年第1期）