创新型城市建设中政策的有效性

王海霞，曹业启

（华北理工大学建筑工程学院，河北唐山063009）

创新型城市建设中政策的有效性

王海霞，曹业启

（华北理工大学建筑工程学院，河北唐山063009）

创新型城市；创新政策体系；有效性

为充分发挥城市在推进自主创新、加快经济发展方式转变中的核心带动作用，国家启动了创新型城市试点工作，从宏观层面上出台了一系列的政策。在对国内典型创新型城市政策体系进行分析的基础上，对各创新型城市创新政策的有效性进行实证研究，同时提出完善唐山市创新型城市建设的政策体系建议，以推进唐山作为资源枯竭型城市向创新驱动发展的城市转型。

在目前我国提出增强自主创新能力、建设创新型国家的背景下，各创新型城市均在充分发挥政府职能，不断探索和完善科技创新政策，以加快城市的创新发展。本文在对我国主要创新型城市发展过程中政策体系的构建进行分析的基础上，对其政策的有效性进行评价。同时，唐山市作为国家创新型试点城市，如何根据唐山市资源型城市转型的特征构建适宜的科技创新政策体系，对于把握资源型城市创新发展规律和加速创新型城市建设具有重要意义。

一、我国典型创新型城市政策有效性分析

建设创新友好环境是推进国家创新型城市试点工作的主要内容之一，目前全国创新型城市试点已达57个。深圳、合肥是在创新方面较为领先的城市，以下对二者的创新政策体系进行有效性分析。

（一）深圳市创新政策体系有效性分析

深圳作为一个民营高科技创新都市，是首个国家创新型城市试点。它的崛起首先受益于国家的政策创新，同时在遵循国家基本政策基础上又有所创新地制定了适合本地区发展的政策，进而使得深圳在国家对其优惠政策减弱的情况下，依然保持着高速发展。

目前，深圳已形成完善的科技创新政策法规体系。与科技创新相关的政策法规约200件，7000多条规定。不断在科技体制政策和管理方式上下功夫，强化顶层设计，制定1+N政策，创造科技创新服务于社会、服务于经济的良好法治环境［1］，为其他城市实现创新驱动发展起到了良好的带头作用。

因此，本文从创新政策的经济效果的角度对选取指标要素对其进行分析，数据来源于深圳统计年鉴，具体数据见表1，其中：A科技活动人员（人），B企业R&D经费内部支出（亿元），C企业R&D人员（人），D专利申请总量（件），E新产品产值（亿元），F新产品产值（亿元），Y代表12年比05年增长的倍数。

表1　深圳市2005年至2012年科技创新统计数据

2005年～2012年是深圳市实施以科技创新推动经济发展的战略重点时期，经历了由起步、过度到发展的三个阶段。从新产品产值占全市生产总值的比例图（图1）可以看出，在08年前深圳市的新产品产值占全市生产总值的比例处于22%左右，08年至09年处于37%的水平，而2010年至今此比值上升到另一个高度，在50%左右。在06年科技政策的激励下，科技支撑经济发展的作用显现，此效果体现在两年后新产品产值占全市生产总值的比例上升了一个台阶；同时，2008年和2009年又是深圳科技创新政策密集出台的年份，在政策的推动下之后三年此项指标又上升了一个新的台阶。

图1　深圳市2005-2012年科技创新投入产出发展趋势

图2　深圳市2005年-2012年专利申请总量

另外，从表中可以看出，在过去的八年间深圳市大中型工业企业R&D经费内部支出增长了4.29倍，大中型工业企业R&D人员数量增长了4.68倍，新产品产值增加了5.12倍，专利申请数量也增加了3.49倍。专利申请总量图（图2）同样呈现出明显的阶段性，即06年较低的阶段、07～09上升了一个台阶，从2010年开始处于更高的发展阶段，与创新政策的阶段性具有较强的一致性。

再者，在创新政策的推动下，深圳市科技创新的各项投入与产出指标的增长比例均高于全市经济增长的速度，进而也说明深圳市的科技创新正发挥着驱动经济发展、推进产业转型、提升区域竞争能力的职能。

（二）合肥市创新政策体系有效性分析

合肥市作为我国第二批国家创新型城市试点城市，作为典型的制造业城市，具有深厚的战略性新兴产业基础。它把握时机，政策引领，促进了合肥市产业转型和科技创新驱动经济的发展。为分析近年合肥科技创新政策的有效性，从合肥市统计年鉴选取数据，如表2所示，其中：A代表企业R&D经费支出（万元），B代表企业R&D人员（人），C代表专利授权总量（件），D代表全市高新技术产业产值（亿元），E代表全市生产总值（亿元），Y代表12年比04年增长的倍数。

表2　合肥市2004-2012年部分科技活动统计表

由表中数据可以看出，合肥市经过不到十年的发展，2012年企业R&D经费较2004年增长了10倍多，企业R&D人员增长了近10倍，专利授权总量增长了14倍，同时全市高新技术产业产值也增长了近10倍，均超多的同期全市生产总值的增长比例。由此可见，合肥市科技创新引领经济发展的战略突显。

图3　合肥市2004-2012年研发活动投入产出趋势

图4　合肥市2004-2012年各年授权专利总量变化趋势

通过图3和图4可以看出，无论各年授权专利总量变化趋势图还是R&D支出占全市生产总值的比例及新产品产值占全市生产总值的比例发展趋势图均呈现出一定的阶段性。就授权专利而言，在08年之前，增长速度较为缓慢，从08年后，开始不断增长，特别是自2010年增长速度急剧加快。新产品产值占全市生产总值的比例和授权专利呈现出基本相同的趋势。而R&D支出占全市生产总值的比例呈现相反的趋势，这与科技活动投入和成果的后滞性相吻合。

经过有效的政策激励，截至2013年末，合肥市拥有省部级以上重点实验室和工程实验室129家，其中国家重点实验室7家；省级以上工程技术研究中心108家，其中国家级（含分中心）7家；省级以上企业技术中心165家，其中国家级23家。国家高新技术企业总数达708家，规模以上工业高新技术产业完成产值3998.5亿元；实现增加值1003.8亿元，占全市生产总值的21.5%。提升了产业创新能力、区域创新能力和企业创新能力，实现了高新技术企业和创新型企业突破千户、发明专利授权量突破千件、全社会研发投入突破百亿元的三个突破。

合肥在创新型城市建设中通过不断完善的科技创新政策体系，营造了良好的创新环境，培育了一批创新型企业、建设一批创新研发平台、进行了科技管理体制改革，步入了科技创新支撑和引领新型工业化发展的快速路，自主创新工作取得了显著成效。

（三）深圳、合肥市创新政策体系及其效果特征

深圳通过挖掘特区政策优势、合肥挖掘创新资源优势，均实现了创新驱动转结构促发展的根本目标。这两个城市在创新政策体系构建方面具有如下特征：

1全面性

在城市总体发展规划下，各城市创新政策法规体系的构建均涉及保护科技创新的法律法规，加大创新投入及资金管理的财政政策、奖励政策、科技金融信贷政策，平台和园区建设管理的政策，科技成果转化与产业化政策，人才培养和引进政策，知识产权保护政策，鼓励企业创新主体的政策，突出发展的产业政策等等，构成了推进创新发展的全方位的政策体系。

2阶段性

对各城市出台创新政策的密集度和发展方向进行分析可以看出，各城市均在国家相关政策的引导下，根据自身的发展情况制定出台相应的创新政策。

3针对性

各城市在不同阶段制定实施创新政策时，均具有时间的针对性和产业的针对性。各城市在其发展的过程中均针对实际需要不断对已有的政策法规进行修订，如合肥先后两次对“合肥市科学技术奖励办法（2003）”进行修订。

4可操作性

为提高政策的实施效果，各城市在出台总体性创新政策后，均相继出台相应的实施细则，以增强可操作性。

二、唐山市创新政策体系有效性分析

唐山市作为典型的资源型城市，煤炭、钢铁、电力、建材等为唐山市的重点行业，其产值占工业产业总产值的96%，均为资源依赖型行业。丰富的自然资源为唐山经济的发展做出来较大的贡献，但是随着重化工业的不断深入，资源优势逐渐丧失。为有效破解资源约束下的产业刚性，实现产业转型发展，近年来唐山市委市政府不断优化科技创新环境，大力提升城市科技创新能力，并于2010年成为国家创新型城市试点之一。

唐山市为构建企业科技创新主体的创新体系，早在2003年即出台了关于进一步加快科技改革发展的意见。近年来也相继制定出台了关于进一步加强人才工作若干政策的实施意见、关于特邀院士工作站建设指导意见、唐山市人才强市战略规划及实施人才强市战略若干政策的意见等政策性文件，为唐山市人才智力引进工作提供了政策依据。

（一）唐山市创新型城市政策体系有效性分析

与以上城市相同，从唐山市统计年鉴选取数据对唐山市2005年至2012年的科技创新相关数据进行了统计分析，指标设置在可获得的前提下尽可能选取与上述城市相同，具体数据如下

表3　唐山市2005-2012年科技统计数据表

见表3，其中：A代表规模以上工业企业R&D经费内部支出（万元），B代表规模以上工业企业R&D人员（人年），C代表规模以上工业企业新产品产值（万元），D代表专利申请总量（件），E代表专利申请总量（件），Y代表12年比05年增长倍数。

由表3可以看出，近年来唐山市在科技投入和产出方面取得了长足的进步，2012年规模以上工业企业R&D经费内部支出比05年增长了4.39倍，专利申请总量比05年增长了7.85倍，规模以上工业企业新产品产值增长了3.67倍，R&D人员投入增长了1.74倍，前三项增长速度均高于全市生产总值发展速度。从纵向比较，研发人力资源的投入处于较为落后的状态，从横向比较远少于生产总值较唐山大的深圳，也少于生产总值略小于唐山的合肥，通过比较，显现出唐山市对创新人才培养和引进重视程度不够。

图5　唐山市05-12年规模以上工业企业专利申请状况

图6　唐山市05-12年科技创新投入产出活动发展趋势

由图5可见，在唐山市科技创新政策的激励下，12年工业企业专利申请数量自10年后呈现出快速增长的趋势，且在所统计的几项重要指标中，专利增长的速度最快，这与10年唐山申报成为全国创新型城市后不断加大科技创新政策支持有较大的关系。但是，从总量比较看，申请量远不及深圳和合肥，2012年专利申请量不计合肥专利授权量的九分之一。

由图6可见，唐山市近年来R&D经费内部支出呈现出不断增长的发展趋势，增长速度较为平稳，但是比例较低，和同一统计指标下的深圳2012年3. 39%的比例相比，处于较低的状态。新产品产值占比在2009年达到9.46%的最高值后，有所降低，进过09、10年的调整以后有所恢复，但和创新能力较强的深圳50%的水平、合肥30%的比例相差较远。

（二）唐山市创新政策体系及其实施效果特征分析

通过对唐山市创新型城市建设政策体系及相关统计数据的分析，得出唐山市创新政策体系及其实施效果具有如下特征：

1综合性

唐山市推进科技创新的政策多以综合性的意见出台，其中主要包括企业科技创新主体作用的发挥、科技创新创业平台的建设、科技创新创业投融资体系、引进和培育创新人才、知识产权保护等方面，具有纲领性的指导作用。

2依赖性

从2003年至今，根据唐山市科技创新政策汇编进行统计，唐山本级市委市政府出台的政策法规共14项，其中5项为有关研发机构和创新平台，2项创新资金投入和管理，4项综合性创新型城市建设政策。而其他方面的激励政策多执行国家和省相关领域的文件，如税收激励、高新技术企业的认定与管理等。

3科技资源投入低

2012年唐山市全市生产总值5861.64亿元，而规模以上工业企业R&D经费支出为57.8489亿元，占生产总值的0.99%，尚不足1%。低于合肥R&D支出1.6%、深圳R&D内部支出3.39%的水平。合肥2012年投入R&D人员18552人，同期深圳投入R&D人员182729人，而唐山投入R&D人员11230人，均低于两个城市。创新资源是创新型城市建设的基础保证，由此，唐山市应加强创新人才和创新资金投入政策的研究，以加快创新型城市的建设步伐。

（三）提升唐山市创新型城市建设的政策有效性建议

本文根据唐山市创新政策体系的现状及存在的问题，特提出相关建议，以推进唐山创新型城市建设进程。

1确立改造提升传统产业、培育发展战略性新兴产业的创新发展路径

唐山是因煤而建，因钢而兴的城市，从目前唐山实际发展现状和需要来看，以资源型重化工业为主导的产业结构仍将持续，为此，改造提升传统产业是科技创新的当务之急，重点围绕优势传统行业，制定有针对性的产业技术创新政策。培育发展战略性新兴产业是唐山解决资源枯竭的根本途径，制定出台针对新能源、生物医药、节能环保、电子信息、高端装备制造、现代服务等产业创新发展的激励政策，围绕新兴产业用政策吸引创新技术、创新人才、创新理念，集聚创新资源，以政策为引领打造传统产业和新兴产业协同发展的城市创新基地。

2大力实施开放式创新模式

多年来传统产业支撑了唐山的发展，同时也造成了产业能级低、创新资源匮乏、自主创新能力薄弱。创新资源是创新型城市建设的根本，面对当前薄弱的基础，要在短期内提升创新能力并引领城市的发展，必须实行开放式的创新模式。在人才方面，唐山并不具有丰富的科技、教育资源优势，但是拥有紧邻京津丰富创新资源的地缘优势，制定“不求所有、但求我用”的开放式创新型团队建设和人才工程政策措施，通过借力提升、借力发展，实现共赢的创新体系［6］。在资金投入方面，在不断加大财政投资的同时，通过相关政策积极引导，充分利用多年发展积累的丰厚社会资本，减轻财政压力，提升创新意识和氛围。

3提升政策的可操作性

根据唐山的具体情况，在引领性创新政策下，制定相关政策的实施细则或配套政策措施，分别制定出台支持企业创新、产业创新、技术创新、科技创新平台建设、科技投融资体系建设、专利促进、产业集群发展、科技创新人才引进与培育等具体政策措施，充分调动科技人员创新创业积极性，推动重大科技成果转化，营造加快创新型城市建设的政策环境。

三、结论

本文在对国内领先的深圳和合肥两个创新型城市的政策及其实施效果进行分析的基础上，得出构建全方位的、有针对性的、时宜的、可操作性强的创新政策体系，有利于发挥政府政策的引领与激励的作用。为打造城市创新驱动发展的永久动力，为资源型城市在向创新型城市转变提供借鉴，实现创新驱动发展的华丽转身。

［1］ http：//www.sz.gov.cn/cn/xxgk/zcjd/201209/t20120921_ 2021722.htm.深圳科技创新政策法规体系解读，2012（5）.

［2］彭纪生，仲为国，孙文祥.政策测量、政策协同演变与经济绩效：基于创新政策的实证研究.管理世界［J］，2008（9）：25-37.

［3］苏英，赵兰香，吴灼亮，曲婉.美国创新政策的演变及其启示［J］.科学学与科学技术管理，2006（6）：70-74.

［4］许勤.着力构建和完善建设国家创新型城市的政策体系［J］.中国科技投资，2009（9）：12-14.

［5］王红丽，王倞.唐山市创新型产业发展对策研究［J］.企业技术开发，2013，32（3）：21-22.

［6］陈媞，喻金田.国内外创新型城市研究现状及主要进展［J］.科技创新与生产力，2012，219（4）：38-42.

Effectiveness of Policy in Construction of Innovation-oriented City

WANG Hai-xia，CAO Ye-qi
（College of Civil and Architectural Engineering，North China University of Science and Technology，Tangshan Hebei 063000，China）

innovation-oriented city；innovation policy system；effectiveness of policy

In order to fully develop a city＇s leading role in promoting independent innovation and in accelerating the change in the pattern of economic development，the state has started the pilot work of innovation-oriented cities and presented a series of policies about innovation in macro level.Practical studies are made to the effectiveness of innovation policies of several examples based on the analysis to innovative policy systems of typical innovation-oriented cities，suggestions are presented in improving the innovation policy system for innovative city construction of Tangshan，so as to push forward the process of changing for Tangshan from a resource-exhausting city to an innovationdriven developing city，and explore a way of economic transition development which may provide experiences for similar cities.

F299.22

A

2095-2708（2016）03-0027-06

2015-12-28