数字化城市管理信息采集建设管理模式探讨与实践

文｜杨树伟

城市管理是一项复杂的系统工程，既涉及市容环境、道路交通等执法主体的职能，又涉及市政、电力、通信等专业部门的职能，涉及行业多，业务范围广，信息资源丰富，与市民生活息息相关。数字化城市管理结合运用现代信息技术，通过移动互联网、物联网“云计算”大数据等运用“互联网+城市管理”，构建了基于物联网的城市管理智能化体系，是顺应现代城市快速发展应运而生一种科学管理模式。信息采集作为数字城管信息来源的主要渠道，是支撑数字城管业务系统正常运行的重要环节。

一、国内数字城管信息采集基本特点及发展现状

（一）基本特点

信息采集是数字城管受理城市管理问题的主要来源，具有其自身的特点：

1、采集行为实时性。数字城管对信息采集队伍要求巡查做到不间断、无缝隙、全时段。巡查上报时间无节假日、双休日，几乎是全年无休，遇到重大节庆、活动或者异常天气情况时更要求加班加点。

2、采集环境复杂性。数字城管的诞生推动了“市级统一受理、层级协同指挥、按责处置问题”的城市管理工作新机制的形成，整合了市区各级政府、各部门及社会的管理资源和力量，信息采集在数字城管系统运行中不仅要采集源头信息，而且还要核查问题是否最终解决，促进责任单位问题处置，同时，信息采集数据也是考核各区政府和部门管理绩效的重要依据。一旦牵涉到切身利益，各城区和部门对信息采集工作的态度也变得更加敏感和复杂起来。

3、采集内容多层次性。数字城管是一种定量化、精细化的现代城市管理方法，在实现精细化管理方面具有独特的优势。精细化管理对信息采集的精细化提出了要求。

（二）发展现状

为学习借鉴国内省会城市数字化城市管理信息采集建设的成功经验和做法，进一步提升太原市数字城管信息采集工作建设水平，我们对全国24个省会城市的信息采集服务管理进行了调研，了解到信息采集管理模式大致有三种：自主管理、兼职队伍和服务外包。日前，在调查的24个省会城市中，信息采集服务方式采用自主管理的有5家；建立兼职队伍管理的有4家；外包管理的有12家（其中，中部六省省会城市中，郑州、太原、合肥、长沙、南昌均是市场化外包形式，武汉是外包和单位自主管理均有）；自主招聘和外包均有的2家；兼职和外包的有1家。

二、信息采集管理模式探讨

1、自主管理及特点。自主管理是指政府部门自己组织一支专职队伍完成信息采集任务。采集队伍由政府部门自己负责对信息采集工作进行人事招聘、培训、业务、绩效等进行的综合自主管理。其特点是：了解、熟悉城市管理业务，由数字城管专职人员进行管理，采集人员劳动合同一般与数字城管签订。此种方式信息采集员工作积极性较高，监督中心对信息采集员的约束力比较有保障，但管理难度大，信息采集成本高、效率低，易失真、不及时。

2、兼职队伍及特点。信息采集员兼职队伍是以解决城建城管职能部门的编外人员工作，通过抽调、整合现有城管协管员队伍、环卫工人及社区居委会工作人员等途径组建进行的信息采集工作兼职管理形式。其特点是：信息采集队伍由带有一定行政色彩的兼职队伍组成的，一般有城管执法队员、街道社区职能成员（治安员、卫生员）等组成。人员培训、管理、考核都在监督中心完成。但行政人员担任信息采集管理员会在一定程度上造成监管不分离，运行中易出现既是“运动员”又是“裁判员”的现象，不利于调动市区两级政府部门积极性。

3、市场外包及特点。市场外包是政府运用市场手段通过“花钱买信息，养事不养人”的手段，对采集公司进行合同管理；采集人员基本由下岗失业人员和“40、50”人员组成；信息采集任务通过市场机制委托社会服务公司，按信息采集工作合同，遵照事、部件标准进行采集，管理部门通过对信息采集业务绩效综合评价进行监管。其特点：一是创新了城市管理监督新模式，市场化服务作用凸现，推动了政府与企业、市民间的互动，符合中央关于市政公用事业推行市场化服务的做法。使“人民城市人民管”的理念落到实处；二是通过第三方监督，加大了社会各界对政府工作效能的监督力度，推进了政府部门管理绩效问责和考评机制建设。政府部门的职能是否到位，问题有没有落实，群众一清二楚，市区各级政府和部门履行城市管理工作的主动性和责任意识明显增强；三是市场化行政成本相对较低，管理机构精干，管理效率较高；四是采集时间覆盖长，节假日照常采集，大多数问题能在第一时间主动发现、及时派遣、高效解决，运行效率高。

三种管理模式优劣对比如下表：

综合各地信息采集管理和运行情况实际分析，市场外包服务模式在人员管理、运行成本以及管理效果上均比政府自建专职队伍和兼职队伍管理模式更有优势，且符合国家市政公用服务推向市场的主导精神。

三、太原市数字城管信息采集建设、管理运行实践

（一）太原数字城管发展历程

太原数字城管经历了城市管理的三步式发展， 2004年3月推出12319城建服务热线；2009年1月数字化城市管理信息协调中心正式运行，同年，太原数字城管通过住房和城乡建设部数字化城市管理试点城市验收； 2011年10月，完成了12319城建热线和数字化城市管理信息协调中心两个平台的整合，城市管理水平从自我约束、到公众参与和监督、再到主动发现与解决问题，上了三个台阶。

（二）太原数字城管组织架构建设

采集员

1、组织机构建设。一是通过搭建市、区两级数字城管 平台，实现监督职能（受理、立案、核查、结案、考核评价）和处置职能（派遣、指挥、协调）的分离，改变了专业部门既当“裁判员”，又当“运动员”的状况，有利于精确客观地监督和考核；二是依托住建部标准，建立和完善了 “一级监督、两级指挥、三级管理、四级网络”管理格局，实现了统一指挥、独立运转、重心下移、辐射社区的运转模式。平台下设60个二级平台，主要涉及6个城区，4个开发区，1个县区，15个市直部门，34个社会责任单位，形成了“统一监督、分级指挥、以块为主、条块兼容”的工作模式，走出了一条从点到面，以统一标准和统一平台为基础，注重业务协同，强化信息共享，突出管理效能为引领的以信息化服务推进信息系统应用的数字化城市管理建设之路。

车巡

2、基础平台管理资源建设。 一是不断扩展完善数字化城市管理基础信息资源建设。城市管理公共区域由107平方公里扩展到930平方公里，单元网格由20044个网格增加到28899个，根据网格难易程度，将网格划分为城市网格和农村网格，并分别制定了不同的监督巡查要求和管理制度；二是通过对城市部件的采集分类确权、建档，进一步摸清了家底，确保了城市管理部件基础数据的现实性和准确性，对城市部件网格、部件权属地理编码数据进行一对一核实并加工入库，城市管理基础部件普查入库数量由718451个增加到1301391个，增加了582940个。三是推进拓展城市管理范围。太原数字城管在充分借鉴国内先进城市数字化城市管理经验的基础上，整合原有数字城管事部件管理标准与12319热线服务事项，编制了《太原市城市市政综合监管信息系统城市管理部件和事件立案、处置和结案规范》，通过住建部专家审核并以太原市市政府办公厅名义下发，将数字化城市管理内容扩展为6大类112小类事件和5大类134小类部件。

（三）太原数字城管管理运行机制建设

1、市场化信息采集建设。一是明确了太原数字城管信息采集工作采取政府公开招标购买社会服务的市场化运作模式，以市场的杠杆激励信息采集公司运作，吸引了优秀的服务公司从事数字化城市管理信息采集的专业服务。太原数字城管中心先后两次组织信息采集项目政府采购招标，信息采集公司由3家公司增加到6家公司，分别对六个城区管理信息进行采集和监督，运作成本大幅降低。二是信息采集公司由市数字城管中心实行合同管理，对信息采集公司的报酬与所采集的有效信息的数量和质量直接挂钩，形成了以“工作绩效为标尺，以经济奖惩为杠杆”的倒逼机制，强化了市级平台“高位监督”的功能。三是根据城市管理区域特性，科学划分责任网格，将采集员巡查责任区城网格调整为230个，通过引入半机械化作业理念，对城市快速道路采取车辆巡查模式，配备采集员专用巡查交通工具，规范采集员装备配置，提高采集巡查工作效率，确保采集区域有效全覆盖。

2、信息采集管理机制建设。一是太原数字城管中心制定了《信息采集工作管理办法》，明确了采集公司、信息采集员的工作职责，同时对信息采集从管理和巡查采集方面提出了工作要求，明确了信息采集漏报案卷认定标准及其采集员文明采集规定；为统一上报案卷标准，出台了《规范信息采集员上报案卷问题描述的标准》，从地址描述、问题描述、案卷拍摄操作进行了统一指导；二是加强中心城区城市管理巡查工作，构建精细化管理长效运行机制，制定了《关于深入推进信息采集精细化管理的实施意见》，在中心城区一、二类街道、重点网格区域建立起全覆盖、无缝隙的城市管理网格化布局，精确定位中心城区所有城市管理部件、细化巡查工作管理全过程行为，切实提升城市管理规范化、精细化水平。三是严格按照住建部数字城管行业系列标准和市政府办公厅下发的《太原市城市市政综合监管信息系统城市管理部件事件立案处置和结案规范》进行巡查采集、派遣处置，规范结案，实现从立案、处置到结案全过程的规范化与标准化。从而实现管理的制度化、规范化、长效化。四是建立了舆情信息收集机制。通过开通太原数字城管网站、微博、微信、服务热线等新媒体运用，丰富了群众反映城市管理问题的渠道，让民有所呼、有所诉，解决了市民对城市管理问题的重复投诉，专业部门多头受理，大大缩短了问题处理时间，提高处置效率，实现了市民与管理部门的良性互动，搭建了服务民生的大平台。

3、信息采集业务培训建设。强化对数字城管信息采集标准规范、技术应用、业务管理务实等方面的认识和掌握，先后组织开展了技能比武、岗位大练兵等系列活动，编制了《太原数字城管业务管理手册》、《数字化城市管理采集员上岗培训教材》等13类业务培训教材；建立便民服务“知识库”，引入岗前培训和持证上岗制度，对小广告、小堆垃圾、井盖轻微移位等9类简易事件倡导采集员自行处置，针对季节性的变换及问题高发期，开展供热培训、道路施工期采集技巧等系列培训工作；对信息采集引入再监督手段，增加采集公司预审核环节，强化督察人员不定期检查，以切实提高信息采集员业务素质，促进信息采集质量、数量有效提升。

4、信息采集监督考评机制建设。从业务、纪律、设备养护、劳动保障方面着手对采集管理工作进行考核。日常采集考核采用线上线下相结合方式，中心督查员质检队员线上运用数字城管监督功能对采集员实施在线监测，采集员运用城管通实施上下班打卡、监督其迟到早退现象、运用GPS功能查看采集员的巡查运行轨迹，监督采集员巡查趟数以及在岗期间有无脱岗现象，实施专人监测专项记录；督查员线下采用中心随机抽查与各公司交叉检查发现问题。同时建立健全“日统计、周分析、月考核”制度。

严格按照部颁绩效评价标准制订了我市数字城管工作考核标准和考核公式。由于数字化城管绩效评价系统数据都是软件自动生成，较好地屏蔽了人为因素，使考核考评工作更科学、更客观，同时，避免了传统的城管考核突击迎检模式，使城市管理步入了精细化管理的“新常态”。以数字化城管问题处理率为绩效评介基本依据，定时编制数字化城管周通报、月通报，对案件涉及的责任部门和单位工作绩效进行数据分析，指出问题并排列名次。定期在市级新闻媒体上公布考评结果，并与省内主流媒体合作，开辟新闻专栏，充分发挥群众、社会、政府监督的合力作用，对实施城市精细化管理起到积极的助推作用。

结语

数字化城市管理信息采集管理运行机制的建立，为进一步加快传统城市管理通过信息化的应用加快转型升级，推进智慧城市建设，提升城市公共服务水平，推进城市精细化管理发挥了积极作用。但随着城市规模的不断扩容提质和市场需求的不断增加，市民对城市社会管理高度关注，数字城管信息采集管理运行体制机制仍需要持续推进，不断摸索、创新，久久为功，永远在路上，实现信息化条件下数字化城市管理事业良性健康发展。