促进科技创新的税收优惠政策研究

于洪　张洁　张美琳

（上海财经大学，上海200433）

促进科技创新的税收优惠政策研究

于洪张洁张美琳

（上海财经大学，上海200433）

内容提要：激发创新创业活力，已成为当前推进供给侧结构性改革的一个核心内容。近年来，政府财政对科技创新的支持力度不断加大，也出台了一系列相关税收优惠政策。本文对高新技术企业、中小微企业、高校科研院所科技创新的税收优惠政策进行了全面分析，发现高新技术企业的认定管理办法还有待完善，针对中小企业的税收优惠政策较为有限，科技成果转化过程中缺乏系统性的税收优惠政策体系，人力资本的税收优惠政策较为薄弱，缺乏税收优惠政策形成的税式支出核算制度。在问题分析基础上，建议对高新技术企业的认定注重过程管理，动态监控税收优惠政策的有效性，同时，加强对中小创新型企业的税收优惠政策扶持，建立系统性的贯穿成果创新转化全过程的税收优惠政策。

科技创新税收优惠成果转化

一、引言

科技创新是国家繁荣昌盛的基石，也是民族发展的不竭动力。自2013年以来，国家将创新提到了前所未有的高度，出台了一系列推动自主创新、创业的政策。2015年十八届五中全会提出，“坚持创新发展，必须把创新摆在国家发展全局的核心位置，不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新，让创新贯穿党和国家一切工作，让创新在全社会蔚然成风。”十八届五中全会同时提出，“激发创新创业活力，推动大众创业、万众创新，释放新需求，创造新供给，推动新技术、新产业、新业态蓬勃发展”。2016年中央经济会议强调，在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，供给侧改革包含五大任务，“一是积极稳妥化解产能过剩；二是帮助企业降低成本；三是化解房地产库存；四是扩大有效供给；五是防范化解金融风险”。科技创新对于供给侧改革也具有关键性的作用，科技创新能够提高全要素生产力，降低企业成本，在“创新创业”、“中国制造2025”和“互联网+”的背景下，通过技术创新，提高科技水平，挤出结构性过剩产能，通过结构性减税等制度创新，降低企业成本，更好完成供给侧改革的任务。

为了鼓励科技创新更好更快的发展，中央经济工作会议要求“牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”，同时强调“积极的财政政策要加大力度，实行减税政策”。从国税总局提供的创新驱动税收数据来看，2015年，作为高端装备制造业的电气机械、器材制造业的税收收入较上年增长了8.3%，医药制造业的税收收入增长了13%，科研和技术服务业的税收收入增幅达到13%，软件和信息技术服务业的税收收入增长了21.1%，租赁与商务服务业的增幅为23.8%。①数据来源：国家税务总局http://www.chinatax.gov.cn/n810219/n810724/n1275550/c1998314/content.html从以上数据可以看出，电器器材制造业、医药制造业、科学研究和技术服务业、软件和信息技术服务业的税收增幅较大，而这些行业的发展与创新因素密不可分。

近年来，我国财政资金对于科学技术投入逐年增加。如表1所示，国家财政拨款中的科学技术支出从2000年的575.62亿元增加到2014年的5314.45亿元，财政拨款用于科学技术支出在国内生产总值中的占比从2000年0.58%增长到2014年的0.84%，在15年间，这一比例增长了45%。企业、研究与开发机构和高等学校内部的研究与试验发展（R&D）经费支出从2000年的895.66亿元增加到2014年的13015.63亿元，R&D经费内部支出与国内生产总值之比从2000年的0.9%增长到2014年的2.05%，占比在15年内增长了128%。

二、我国科技创新税收政策的现状

高新技术企业、中小微企业和高校科研院所作为国家推动科技创新的中坚力量，国家给予了这些企业较多的税收优惠政策。税收优惠政策中包含的优惠方式主要有：优惠企业所得税税率，减免企业所得税，投资额抵扣应纳税所得额，股权激励收入延期纳税，免征增值税、营业税、房产税、城镇土地使用税和个人所得税。

（一）高新技术企业的税收优惠政策

根据国税函［2009］203号文的规定，高新技术企业的企业所得税税率为15%，给予高新技术企业以税率优惠。根据国发［2007］40号文的规定，对于在深圳、珠海、汕头、厦门和海南五个经济特区和上海浦东新区的2008年1月1日之后注册的高新技术企业，从取得所得的年度开始计算，前两年免征企业所得税，后三年减半征收企业所得税。根据国发［2014］49号文的规定，科技服务企业的不超过工资薪金的8%的职工教育经费支出，可以据实扣除。为了鼓励对中小高新技术企业进行股权投资，财税［2015］116号文规定，对于投资额的70%可以抵扣从投资企业获得的应纳税所得额，当年抵扣不足的，可以向后期无限结转；对于企业转让技术所有权或许可使用权给予减免企业所得税的优惠；为了促进高新技术企业进行成果转化，企业技术人员如获得股权激励收入，可以延期5年纳税。

表1　我国科学技术支出与R&D投入情况（2000-2014）

（二）小微企业的税收优惠政策

根据财税［2013］52号文的规定，对于缴纳增值税的小规模纳税人，如果月销售额低于2万元（含2万元），免征增值税；对于缴纳营业税的纳税人，如果月营业额低于2万元（含2万元），免征营业税。根据财税［2015］34号文，从2015年1月1日开始，对于每年的应纳税所得额不超过20万元的小微企业，对其应纳税所得额，减按50%征收企业所得税，适用的企业所得税税率为20%。为了扶持小微企业的快速发展，根据财税［2015］99号文的规定，从2015年10月1日起，小微企业年应纳税所得额的标准提高到30万元。

（三）高校科研院所的税收优惠政策

高校和科研院所的税收优惠政策涉及的税种较多，包括房产税、土地使用税、增值税、营业税、企业所得税和个人所得税。根据国税地便字［1989］8号文的规定，对于高校用于教学和科研的房产和土地减免房产税、土地使用税。为了鼓励高校科技园的发展，财税［2013］118号文规定，在一段期间内，科技园自用或提供给孵化企业使用的房产和土地减免房产税、城镇土地使用税，科技园出租以及提供服务的收入，免缴营业税。根据增值税暂行条例的规定，免征用于科研、试验和教学的进口仪器和设备的增值税。高校科研成果转化过程中，使用最广泛的税收优惠政策是提供技术相关方面的服务免税，根据财税字［1999］45号文的规定，高校科研机构提供的“技术成果转让、技术培训、技术咨询、技术服务、技术承包所取得的技术性服务收入暂免征收企业所得税”。对于高校科研机构在进行科研成果转化过程中获得的股权形式的个人奖励，在取得时无须缴纳个人所得税，在取得相关所得时，再依法缴纳个人所得税，具有延期纳税的作用。

三、我国现行的科技创新税收政策存在的主要问题

（一）高新技术企业的认定管理办法有待进一步完善

高新技术企业是国家实施科技创新发展的原动力，能够有力推动大众创业、万众创新的发展，在供给侧结构性改革中发挥着重要的作用。根据《高新技术企业认定管理办法》的规定，高新技术企业是指，“在国家重点支持的高新技术领域内，持续进行研究开发与技术成果转化，形成企业核心自主知识产权，并以此为基础开展经营活动，在中国境内（不包括港、澳、台地区）注册的居民企业。”高新技术企业是科技创新税收优惠政策支持的重点，因此，国家出台了大量的税收优惠政策。

然而，由于对于高新技术企业的税收优惠力度不断加大，高新技术企业的认定也成为各家企业关注的焦点。相关文件对于高新技术企业的认定条件主要包括：注册成立的时间、是否拥有在技术上发挥核心支持的知识产权的所有权、技术是否符合规定的范围、企业的科技人员的比例、研究开发费用占同期销售收入的比例、近一年高新技术产品（服务）收入的比例。根据科技部、财政部、国家税务总局最新发布的《高新技术企业认定管理办法》（国科火发［2016］32号）的规定，认定高新技术企业的关键在于企业研究开发费用的投入，其中的一个条件是要求企业“近一年高新技术产品（服务）收入占企业同期总收入的比例不低于60%。”根据《高新技术企业认定管理工作指引》（国科发火［2008］362号）的规定，企业研究开发费用主要包括八个方面，分别是人员人工、直接投入、折旧费用与长期费用摊销、设计费、装备调试费、无形资产摊销和其他费用。其中，设计费用是指为新产品和新工艺的构思、开发和制造，进行工序、技术规范、操作特性方面的设计等发生的费用。委托外部研究开发费用是指企业委托境内其他企业、大学、研究机构、转制院所技术专业服务机构和境外机构进行研究开发活动所发生的费用。企业研发费用是高新技术企业认定的关键环节，在申请认定之前，如果企业研发费用过低，根据《工作指引》中对于企业研究开发费用的界定，提高企业研发费用还是有一定的筹划空间，比如在申请认定高新技术企业的当年，集中委托外部企业或研究机构进行研发活动，外拨大量的研发费用，增加委托外部研究开发费用与设计费用的支出；加速固定资产的折旧和无形资产的摊销，增加折旧费用和无形资产摊销费用；推迟企业销售收入的确认，从而提高企业高新技术产品（服务）收入占企业同期总收入的比例，等等。

如果从这个角度来看，国家对于高新技术企业的认定就违背了最初的设想，一方面，国家为了鼓励科技创新，给予高新技术企业大量的税收优惠政策，另一方面，企业为了被认定为高新技术企业，享受国家给予的税收优惠政策，在申请过程中可能采用较为激进的筹划方式，而不具有筹划空间的处于起步阶段的创新型企业反而被排除在外。因此，如何使认定高新技术企业的方法更有效率，从而过滤出真正需要扶持的高新技术企业，推动我国科技创新的发展，是值得重点解决的问题。

（二）针对中小企业的税收优惠政策有限

在“大众创业、万众创新”的时代背景下，2015年9月1日召开的国务院常务会议决定，设立国家中小企业发展基金，中央财政通过整合资金出资150亿元，建立总规模600亿元的包含民营和国有企业、金融机构、地方政府在内的国家中小企业发展基金。在税收优惠方面，国家政策上鼓励中小企业加大研发投入，通过提高增值税和营业税的起征点，对于一些支持中小企业的金融机构，给予免征印花税的优惠，对于小微企业，给予减少应纳税所得额，降低企业所得税税率的优惠。

从总体上来说，国家给予中小企业的税收优惠政策仍相对较少，税收优惠的重心主要倾向于大型企业，税收优惠方式相对较为单一。我国大多数的中小企业还处于科技创新的初始阶段，未形成大量的科技创新成果，而我国科技创新的优惠政策多注重于结果优惠，对于初创的中小企业关注较少。在我国经济全面深化改革、积极推进结构转型升级的宏观经济背景下，中小企业扮演着越来越重要的角色。一方面，中小企业规模较小，灵活性强，既在解决就业方面发挥着关键作用，也显示出强大的创新活力；另一方面，中小企业信息的不对称性也给它们的经营带来了较大的风险，企业自有资金不足，社会融资困难，中小企业在市场竞争中处于劣势，由于市场定价能力较弱，无法将税负转嫁给消费者，使中小企业的税负压力增加，企业利润减少。所以，国家针对中小企业的特点，制定相对应的税收优惠政策，促进中小企业的创新发展显得尤为重要。

（三）科技成果转化过程中缺乏系统性的税收优惠政策体系，人力资本的税收优惠政策较为薄弱

在当今世界的经济竞争中，科学技术的竞争是关键，科技成果转化率在科学技术的竞争中占有十分重要的地位。科技成果转化包括技术研发、成果转化、样品试制、产品推广、市场选择等一系列的过程。目前，我国科技成果转化的税收优惠政策主要集中在科技成果转化的技术研发和成果转化环节，对于样品试制和创新产品推广环节的税收优惠政策较少，但是科技成果转化是一个完整的过程，其最终的目的是需要将创新产品推向国内和国际市场，从而使科技创新成为我国经济发展新的引擎，我国目前对于科技成果转化的税收优惠政策不够成熟，特别是对于科技成果转化的创新产品的后期制造和市场推广方面的税收政策还明显不足，为了更好地贯彻国家推进科技创新要适应经济发展的要求，需要加大科技成果转化全国过程的税收优惠力度，逐步建立系统性的科技成果转化的税收优惠政策体系。

另外，创新人才是创新型企业的核心，我国现有的税收优惠政策主要是针对企业，包括减免企业所得税、降低企业所得税税率、免征增值税、关税等，对于人力资本的税收优惠政策较为薄弱。根据《财政部、国家税务总局关于将国家自主创新示范区有关税收试点政策推广到全国范围实施的通知》（财税［2015］116号）的规定，从2016年1月1日起，中小高新技术企业以未分配利润、盈余公积、资本公积向个人股东转增股本时，可以根据实际情况自行制定分期缴税计划，在5年内分期缴纳。因此，在个人获得股票的授权日，不发生应税行为，在获得股票时，需要就有关所得按照工资薪金所得缴纳个人所得税。虽然税收优惠政策给予高新技术企业的相关技术人员5年内分期缴纳个税，这只是延长了个人所得税的缴纳时间，并未真正降低科研人员的税收负担，因为按照工资薪金所得缴纳个税的最高税率高达45%，远远高于财产转让20%的税率。因此，科技创新人才的股权激励力度有待进一步加大，以利于激发科研人员的创造力。

（四）缺乏税收优惠政策形成的税式支出核算制度

科技创新税收优惠政策的税式支出一般是指国家为了鼓励科技企业的创新发展，实行激励性的区别对待，给予企业的税收减免等优惠待遇而形成的支出或放弃的收入。2014年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，清理规范税收优惠政策”。目前，我国的税收优惠的形式较为单一，主要包括减免税收、优惠税率等直接的税收优惠，税收扣减、投资抵免、加速折旧、税收豁免等间接性的税收优惠政策较少。税收优惠涉及多个税种、多个地区和行业，然而迄今为止税式支出的统计核算体系并未引起足够的重视。

我国企业、研发机构、高校内部的研究与实验发展经费中，企业资金的投入量逐年增加，从2003年的1539.6亿元增加到2014年13015.6亿元，十二年间增加了11476亿元，政府资金的投入量也逐年增加，从2003年的460.6亿元，增加到2014年的2636.1亿元，增加了2175.5亿元。但是所反映出的是国家财政对于企业、研发机构和高等学府的直接研发投入，并未对相关优惠政策形成的税式支出予以合理的反映，从而无法掌握国家对于科技创新的实际投入情况，使得在深化税制改革的过程中缺失了很重要的测算依据。同时，这也违背了税收的公平税负原则，由于缺乏税收优惠政策形成的税式支出核算制度，无法测算出企业的实际税负，税收优惠是在财政支出之前发生，财政支持力度不透明，有可能会造成双重税收优惠。

四、促进科技创新税收优惠政策建议

（一）对高新技术企业的认定注重过程管理，动态监控税收优惠政策的有效性

与以往的管理办法相比，科技部、财政部、国税总局联合发布的《高新技术企业认定管理办法》在以下几方面发生了变化，主要包括：取消独占许可类型的知识产权，放宽对科技人员比例的要求，降低研发费用比例。其中，降低研发费用比例的变化意在鼓励中小企业的科技创新和发展，但是，近一年高新技术产品（服务）收入的比例未发生变化，建议进一步降低该比例，同时，缩小高新技术产品（服务）收入的界定范围，减少企业申请认定高新技术企业的筹划空间。同时，对于不同性质的企业，根据具体情况和特点，制定具有可操作性的认定管理办法，通过《高新技术企业认定管理办法》筛选出真正具有创新活力的企业，给予这些企业更大的税收优惠空间。在此基础上，建立动态监控系统，跟踪高新技术企业的发展情况，关注税收优惠政策对于高新技术企业发展的有效性，对于适应高新技术企业发展的税收政策继续执行，不适应高新技术企业发展的税收政策及时调整。适时将特定区域内的高新技术企业的税收优惠政策向全国范围内推广，减少税收优惠政策造成的企业区域性选择。

（二）加强对中小创新型企业的税收优惠政策扶持

中小创新型企业具有充沛的活力，相对于大型国有企业，中小企业能够更快适应市场需求，更具有创新动力，中小创新型企业对于促进科技成果转化，使我国成为创新型国家，具有十分重要的意义。建议加强对中小创新型企业的税收优惠政策扶持，出台金融机构贷款税收优惠政策，鼓励金融机构、风险投资基金加大对中小高科技企业的投资，通过对未上市的中小高科技企业进行股权激励机制税收优惠，加大中小高科技企业的股东个人所得税优惠政策，增强中小创新型企业创业者的动力。

现行相关税收优惠政策主要是减免小型微利企业的应纳税所得额，降低企业所得税税率，投资额抵扣应纳税所得额及结转抵扣等方式。建议加强对中小创新型企业的税收优惠政策扶持，如放宽中小创新型企业的准入门槛，提高研发费用、人力成本费用的加计扣除比例，加速折旧研发设备，延长知识产权入股的税收缴纳期限，对于企业在研发环节产生的损失抵扣应纳税所得额，并且可以向后期结转。通过优化中小创新型企业的税收优惠方式，加大优惠力度，鼓励更多的科技成果转化为生产力，实现我国的创新发展目标。

（三）建立系统性的贯穿成果创新转化全过程的税收优惠政策

创新成果转化需要经过一系列的过程，包括技术研发、成果转化、样品试制、产品推广、市场选择等。现有的成果转化仅仅涉及技术研发和转化环节，对于创新产品后续的推广过程关注甚少。在新发明的产品被推向市场、经受市场选择的过程中，会遇到一些困难，同样需要税收政策的支持。建议在创新产品的推广环节，给予增值税税率优惠，在产品推向市场的过程中产生的费用进行加计扣除，加大对企业所得税税基的优惠力度。从税收政策的顶层设计来看，需要将创新产品生产的优惠政策向创新技术的研发、检验试制、知识产权、产品推广等生产、推广和销售环节转化，建立系统性的贯穿成果创新转化全过程的税收优惠政策。

（四）合理反映科技创新税收优惠政策的税式支出

近年来，关于科技创新的税收优惠政策日益增多，包括税收减免、税收抵扣、加速折旧、延期纳税以及优惠税率等方式在内的各类税式支出也在逐年增加。经济合作与发展组织（OECD）成员国以税收优惠为代表的企业研发支出补贴已经成为国家补

贴企业研发支出的重要方式，OECD部分国家的税收补贴支出已经超过了财政补贴支出。从我国目前的税收实践来看，部分省市已经在探索用于调查测算税式支出的数据库系统及软件开发，然而，在核算口径和管理方式等方面还很不成熟。下一步应当逐步探索建立税式支出核算制度，以期对我国在支持高新技术企业创新发展、科研成果转化等方面的政策扶持力度予以合理地反映，从而能够及时对科技创新的税收优惠政策进行评估和完善。

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【责任编辑连家明】

F812.4

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1672-9544（2016）05-0023-05

2016-03-20

于洪，中国公共财政研究院副院长，经济学博士，副教授，研究方向为财税理论与政策；张洁、张美琳，公共经济与管理学院研究生，研究方向为财税理论与政策。