政协发挥统战组织作用的必然性与着力点

金建明

发挥政协爱国统一战线组织的功能作用，是十八大以来党中央推进人民政协事业发展的重点任务。习近平总书记指出：“大团结大联合是统一战线的本质要求，是人民政协组织的重要特征。”俞正声主席也强调：要重视发挥政协的团结统战功能。面对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴中国梦的艰巨任务，必须切实把政协作为爱国统一战线组织的作用发挥好，努力形成共创伟业的良好局面。

一、政协发挥爱国统一战线组织作用的内在逻辑

统一战线是不同的社会政治力量为了实现一定的共同目标而结成的政治联盟，是中国共产党凝聚人心、汇聚力量的政治优势和战略方针，是夺取革命、建设、改革事业胜利的重要法宝。人民政协是中国共产党领导的革命统一战线发展的产物，人民政协的性质定位、组织构成、主要职能、工作方式等与统一战线紧密相关。巩固和发展最广泛的爱国统一战线，是人民政协肩负的重要使命。做好政协的各项工作，有利于巩固和发展最广泛的爱国统一战线。因此，要发挥好政协作为爱国统一战线组织的作用，必须首先准确把握政协组织与统一战线的内在逻辑关系。

统一战线组织是人民政协的天然属性。人民政协从一开始就是统一战线组织，一成立就具有统一战线性质。1949年9月中国人民政治协商会议第一届全体会议的召开，标志着爱国统一战线和全国人民大团结在组织上完全形成，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式确立。会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》指出：“由中国共产党、各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、各少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表们所组成的中国人民政治协商会议，就是人民民主统一战线的组织形式。”1954年第一届全国人民代表大会召开后，政协不再代行人大职权，但它作为统一战线组织继续发挥重要作用。对此，毛泽东同志就明确表示：通过政协容纳许多人来商量事情很需要……还需要政协全国委员会和政协地方委员会，“政协是全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的统一战线组织，是党派性的，它的成员主要是党派、团体推出的代表”。周恩来同志在全国政协二届一次会议上指出：“政协本身是统一战线的组织，也就是党派性的联合组织。”“人大既开，政协代行人大职权的政权机关作用已经失去，但政协本身的统一战线组织的作用仍然存在……今后这个组织在中国共产党领导下，继续作为团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的人民民主统一战线的组织，发挥它应有的作用，而不是不起作用。”1954年12月25日全国政协二届一次会议通过的《中国人民政治协商会议章程》明确规定人民政协的性质是“中国人民民主统一战线的组织。”在此后不同的历史时期，虽然关于政协性质的内容表述有所差别并不断丰富、发展和完善，但政协作为统一战线组织的性质定位始终没有改变。

人民政协的成员构成体现着统战特性。人民政协由各党派团体、各族各界代表人士组成，且政协委员中非中共比例占60%，政协常委中非中共比例占65%，在政协领导成员和工作机构中都有各民主党派和无党派人士的代表参加。政协成员构成的广泛代表性和巨大包容性，体现了统一战线的本质要求，使它能够适应我国不同历史时期党和国家中心任务的需要、社会状况及统一战线的发展变化，适时调整自身的界别设置，把不同历史阶段、各个方面的统一战线代表人士吸收到政协组织中来，从而成为各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士大团结、大联合的组织。1949年9月，参加中国人民政治协商会议第一届全体会议的除特别邀请人士外，来自45个单位，包括了各党派、各人民团体、人民解放军、各地区、各民族、国外华侨和其他爱国民主人士的代表共662人。毛泽东同志在看到这个名单后，称其是一部包罗万象的天书。进入新的历史时期，我国的统一战线，已发展成为中国共产党领导的、以工农联盟为基础的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业建设者、拥护社会主义爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴爱国者的联盟。人民政协也已形成了包括爱国统一战线各个方面代表人士的广大阵容。十二届全国政协涵盖了各党派团体、56个民族、五大宗教、港澳台同胞和海外侨胞，以及在社会变革中产生的新的社会阶层等34个界别的代表，是中华民族大团结、大联合的象征。

人民政协履行职能彰显团结统战功能。从一定意义上说，政协履行职能的各项工作都含有增进共识、促进团结的意义，政协履行政治协商、民主监督、参政议政职能的过程也就是发挥爱国统一战线组织作用的过程。政协的政治协商是对国家和地方的大政方针以及关系政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，各党派参加人民政协的共同性事务，政协内部的重要事务以及爱国统一战线的其他问題进行协商，这种协商一方面是为了推动党政决策的科学化、民主化，另一方面也是通过各种意见建议的充分发表和深入交流，使矛盾在协商中化解、分歧在讨论中趋同，从而推动共识的形成和团结的加强。政协的民主监督是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行政治监督，是参加政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行监督，是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行互相监督。这种监督深深植根于中国共产党领导的多党合作和政治协商制度之中，体现了执政党与参政党之间的平等关系，是巩固和发展最广泛爱国统一战线的重要保障和有效抓手。政协的参政议政是政治协商、民主监督职能的拓展和延伸，专题调研和反映社情民意是政协参政议政的两种主要形式。政协的专题调研可以课题形式带动形成广泛联系和凝聚作用，是了解党和国家政策举措贯彻落实情况的有效途径，同时又是宣传党的路线方针政策、释疑解惑、凝聚人心、汇聚力量的一个重要渠道。反映民意是凝聚共识的基础性工作。政协反映社情民意，可以使群众中分散、个别的意见得到系统、综合的表达，广泛吸纳社会各方面人士的智慧，有利于寻找最大公约数，扩大团结面，增强党的阶级基础，扩大党的群众基础，巩固党的执政地位。

二、政协发挥爱国统一战线组织作用的着力点

政协工作是党的统一战线工作的重要组成部分，涉及的范围和对象与统一战线工作在很多方面是一致的，都关系政党、民族、宗教、阶层、海内外同胞等关系的和谐。习近平总书记指出：“人民政协要坚持在热爱中华人民共和国、拥护中国共产党的领导、拥护社会主义事业、共同致力于实现中华民族伟大复兴的政治基础上，最大限度调动一切积极因素，团结一切可以团结的人，汇聚起共襄伟业的强大力量。”这一重要论述为政协开展统一战线工作，发挥统一战线组织作用明确了着力的方向。

要把不断增进共识度作为重要基础。共识是团结统一的基础，人们思想的统一、行动的一致、力量的凝聚，都有赖于共识的形成。凝聚共识，最重要的是正确处理一致性与多样性的关系，坚持求同存异。习近平总书记指出：“做好新形势下统一战线工作，必须正确处理一致性与多样性的关系，不断巩固共同思想政治基础，同时要充分发扬民主、尊重包容差异，尽可能通过细致耐心的工作找到最大公约数。”在人民政协，“同”是基础和前提，“异”是客观现实和重要特征，政协委员来自方方面面，利益诉求、知识背景、社会阅历、生活方式等不尽相同，对某个具体问题的看法和认识总会存在差异，随着社会发展和时代变迁，有些差异在减少和消弭，同时还可能出现新的差异。一致性是共同思想政治基础的一致，多样性是利益多元、思想多样的反映，必须在尊重多样性中寻求一致性，具体意见有分歧但在基本原则上要有共识，思想观念有不同但在社会主义核心价值观上应聚共识。“上下同欲者胜”。面对改革开放进程中利益格局深刻调整的新形势，面对社会新旧矛盾相互交织的新变化，面对市场经济条件下思想观念多元多样的新情况，人民政协要把坚持和发展中国特色社会主义作为巩固共同思想政治基础的主轴，组织各界委员认真学习党的路线方针政策和宪法法律，加强思想引导，不断巩固和扩大已有的共识，努力凝聚和形成新的共识。

要把不断扩大团结面作为主要任务。加强团结是政协工作的应有之义、基本功能。在政协的所有工作中，团结工作是全覆盖的。衡量政协工作的成效，增进共识、促进团结是一个很重要的标准。俞正声主席强调：“适应我国经济社会发展状况和社会阶层结构深刻变化，人民政协必须把加强大团结摆在更加突出的位置，团结的面越宽越好，团结的人越多越好，团结的同心圆越大越好。”政协是我国唯一由所有合法政党参加并以本党派名义在其中活动的政治组织，是各民主党派、无党派人士最重要的政治舞台。要切实尊重和保障党外人士的民主权利，加强与各民主党派、无党派人士的合作共事，对他们提出的提案重点办理、提交的大会发言优先安排、报送的社情民意信息及时反映。政协设有专门的民族、宗教界别，集中了一大批民族、宗教界的代表人士，是开展民族、宗教工作的一个重要渠道。要全面贯彻党的民族政策和宗教政策，发挥民族、宗教界代表人士的作用，关心少数民族和信教群众的合理诉求，促进民族团结、宗教和睦。政协是广泛联系社会各界的政治组织。要充分发挥拓展社会各界有序政治参与的重要渠道和平台作用，特别是要密切与非公有制经济人士、新的社会阶层人士、出国和归国留学人员等的联系沟通，通过各种议政平台和交流渠道，更多创造有序参与协商、合理表达诉求的条件。政协同港澳台和海外华侨华人交流沟通有特有的渠道，在开展港澳台侨工作上有独特优势。要鼓励港澳地区委员发挥双重积极作用，促进内地与香港、澳门的合作交流，维护香港、澳门的长期繁荣稳定；加强同台湾岛内有关党派团体、社会组织、各界人士的联系沟通，推动两岸关系和平发展；加强与海外侨胞和归侨侨眷的团结联谊，维护他们的合法权益。政协委员是社会各界的代表，社会知名度大、关注度高，要切实增强群众观念和服务意识，深入界别群众和基层群众之中，多做雪中送炭、扶贫济困的工作，多做春风化雨、解疑释惑的工作，发挥好党委、政府联系群众的桥梁纽带作用。

三、政协发挥爱国统一战线组织作用的实现路径

政协发挥爱国统一战线组织作用，既是个理论问题，也是个实践问题，不仅涉及方针与政策，还也涉及感情与方法。政协开展统战工作、发挥统战功能，在遵循统战工作基本规律的同时，也要发挥政协工作优势，展现政协自身特色。

坚持党的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是中国特色社会主义制度的最大优势。习近平总书记指出：“做好人民政协工作，必须坚持中国共产党的领导。”他还指出：“做好新形势下的统战工作，必须掌握规律、坚持原则、讲究方法，最根本的是要坚持党的领导。”因此，无论是从政协工作角度还是从统战工作角度看，发挥政协作为爱国统一战线组织作用，都必须牢牢把握坚持党的领导这一根本原则。坚持党的领导，首先是要坚持党中央的集中统一领导，坚决贯彻中央确定的路线、方针、政策和关于统战政协工作的决策部署，努力在道路、方向、目标上形成统一意志和步調；坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，准确把握人民政协的性质定位；发挥政协党组的领导核心作用，把方向、管大局、保落实。当然，政协是个多党合作的机构，参加政协的各党派团体、各族各界人士，都是统一战线中的平等成员。坚持党的领导要坚定不移，但也要尊重、维护、照顾同盟者的利益，为他们排忧解难。

突出两大主题。团结和民主是政协工作的两大主题，两者相辅相成、辩证统一。发挥政协作为爱国统一战线组织作用，必须正确处理好团结与民主的关系。一方面，团结是民主的前提，只有实现紧密团结，发展民主才更有基础；如果没有大目标、大方向上的团结，充分发扬民主无从谈起。要切实发挥好政协代表性强、联系面广、包容性大的优势，团结一切可以团结的力量，调动一切可以调动的积极因素，通过大团结、大联合推动实现广泛有效的人民民主。另一方面，民主也是团结的前提，只有发扬广泛民主，加强团结才更有力量。要切实发挥好政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用，通过推进协商民主广泛多层制度化发展，不断扩大公民有序政治参与，寻求和扩大全社会意愿和要求的最大公约数，有效凝聚各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士的智慧和力量，通过民主实现最广泛的团结。

善于联谊交友。联谊交友是统一战线的优良传统，也是政协发挥统战功能的重要方式方法。习近平总书记指出，“联谊交友是统战工作的重要内容，也是统战工作的重要方式”，“从某种意义上说，统一战线工作做得好不好，要看交到的朋友多不多、合格不合格、够不够铁”。政协工作，说到底也是团结人的工作，离不开联谊交友。政协要积极探索新形势下团结联谊工作的有效方法，增强政协组织的凝聚力、向心力，使政协的团结统战功能在潜移默化、润物无声中得到充分发挥。要坚持平等议事、真诚服务、良好作风、探索创新，广交朋友、深交朋友。交朋友要力求广泛，“朋友圈”越大越好，不仅政协主席会议成员和政协机关干部要同广大委员交朋友、政协委员中的共产党员要与非中共党员委员交朋友、各界委员相互之间要交朋友，政协还要到社会上去结交朋友。当然，交朋友也要把握原则、守住底线，处理好“清”与“亲”的关系，多交挚友、诤友。

强化制度保障。就事论事管一时，体制机制管长远。政协发挥爱国统一战线组织作用，离不开制度的保障与支撑。近几年来，各级政协高度重视政协履行职能的制度建设，取得了明显成效，但在已有的这些制度中，缺少与发挥政协统战功能相关的制度，这也不能不说是政协制度建设中的一个薄弱环节。要认真梳理总结政协以往开展统战工作积累的宝贵经验，并以制度的形式固定下来，同时也要适应新形势完善补充相应的规章制度。特别是要建立完善政协与党委统战部、与参加政协的各党派团体之间的沟通协调制度和政协内部重要事务协商制度、联系委员和服务群众制度等，使政协发挥统一战线组织作用有规可依、有章可循。

加强队伍建设。做好政协的统战工作，人是最关键的因素。政协委员是政协工作的主体，也是发挥政协作为爱国统一战线组织作用的主体。要改进委员产生机制，严把委员素质关，真正把代表性强、议政水平高、群众认可、德才兼备的优秀人士吸收到委员队伍中来；合理确定委员的结构和分布，政协委员中党外代表人士比例不少于60%，少数民族委员要占一定比例，适当增加新的社会阶层人士；加强委员学习培训，规范委员履职服务管理，提高委员思想政治素质与参政议政能力，為巩固和发展最广泛的爱国统一战线奠定坚实基础。政协机关是政协组织的办事机构，政协机关干部承担着为政协履行职能提供服务保障的职责。要切实加强政协机关干部队伍建设，提高机关干部开展统战工作的能力和水平，使广大机关干部在工作中能够做到以诚待人、以情感人、以理服人，以优良的作风、高尚的品格、真诚的服务赢得统战对象的尊重和认同，把政协机关打造成为团结之家、民主之家、和谐之家。

（作者系江苏省政协研究室副主任）

责任编辑：高 莉