安徽省PPP模式融资实践路径探究

孙　伟，邓智妍，闫　瑜，葛显勤

（安徽财经大学a、经济学院b、工商管理学院，安徽　蚌埠　233030）

安徽省PPP模式融资实践路径探究

孙伟a，邓智妍a，闫瑜a，葛显勤b

（安徽财经大学a、经济学院b、工商管理学院，安徽蚌埠233030）

本文从PPP模式发展历史及其概念应用出发，分析了安徽省发展PPP融资模式的两大背景和其财政效应，针对安徽省PPP模式的应用现状，提出包括市场准入机制、激励机制、风险共担机制、政府监督机制、人才培养机制在内的安徽省PPP模式融资实践五大机制，以期对安徽省PPP模式融资实践有一定的政策参考作用。

安徽省；PPP模式；融资机制；实践路径；应用现状

PPP（Public-Private-Partnership）模式，即公共政府部门与民营企业合作模式，是以特许权协议为基础，为建设基础设施或者提供公共物品和服务，由公共部门和私营部门共同承担责任和融资风险的双赢式合作模式。在中国推行新型城镇化的过程中，存在巨大的基础设施投资资金缺口，随着财政在公共基础设施建设中的融资比例不断下降，民间资本在公共基础设施建设中开始发挥重要作用。传统的BOT融资模式是当前较为成熟、应用更为广泛的一种项目融资模式，但在长期的操作实践中，其建设周期、项目风险、机制管理等多方面的缺点逐渐暴露。与此同时，PPP模式作为一种对传统项目融资与实施的优化新模式，开始在公共基础设施建设中逐渐替代传统BOT等融资模式[1]。

一、PPP模式发展历史及其概念应用

PPP模式虽然在国际上得到了普遍的应用，但其发展的历史并不长。PPP模式于1992年兴起于英国，后在全球范围内被广泛应用于包括公共管理和基础设施建设等在内的各个领域。当前包括英国在内的欧洲国家对PPP模式的研究和实践也都臻于成熟，据不完全统计，1985—2011年全球基础设施PPP名义价值为7751亿美元，欧洲约占全球PPP名义价值的45.6%。

在国内外的相关研究中，大多是对PPP融资模式在基础设施建设中的应用进行分析，并将PPP模式分为广义和狭义两种模式[2]，包括联合国和大部分欧美国家PPP机构对PPP模式的广义定义可以概括为：公共部门与私人投资者为提供公共产品或服务而建立的各类合作关系，这种广义定义赋予了PPP模式很多具体的操作形式，包括BOT、BOOT、DBFT、DBFO、TOT、PFI等特许经营项目融资方式。而狭义的PPP模式可以被看成是一种具体的融资模式。本文采取中国财政部的定义，即政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，通常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理的投资回报，而政府部门负责基础实施及公共服务的价格和质量监管，以确保公共利益最大化，属于广义的PPP模式范畴[3]。

按照公共经济学中对项目区分的理论，基础设施建设项目按营利和公共效益主要分为三类：营利性项目、准营利性项目和非营利性项目。营利性项目的收益机制相对完善，且具有稳定的资金流入和较好的投资回报率，按照国内外的经验，营利性项目大多通过社会投资实现，政府承担监管职责。准营利性项目经营性利润相对较低，投资回收周期较长，一般需要政府通过财政补贴和政策支持的方式吸引社会资本的参与。非营利性项目大多为纯公共服务类项目，既无收费机制，也无经济效益，主要目的是获得社会效益和环境效益，这种项目的投资主要由代表公共利益的政府部门依靠财政来投资，社会资本参与度相对较低。这三种项目中，社会参与度与营利性成正相关，符合资本的流动特征。

二、安徽省PPP模式融资背景

从20世纪90年代以来，安徽省固定资产投资呈现了快速增长的趋势，投资规模逐年扩大，于2014年首度超过地区生产总值并突破2万亿元（见表1）[4]。

普遍认为，PPP模式在中国的基础设施建设中发挥重要作用基于两个原因，安徽省也不例外。一是基础设施建设的缺口要求。随着工业化和城市化的推进，公共基础设施建设是决定一个地区经济社会发展水平的瓶颈。2012年，国家提出了新型城镇化的概念，伴随而来的是大批的基础设施项目工程，而国家的财政投入不能完全覆盖，因此形成了较大的资金缺口，客观上为PPP模式的应用提供了条件。2005年安徽省城镇化率仅为35.5%，远低于当时的全国平均水平42.99%。即使到2015年中国城镇化率已达56.1%，而安徽省的城镇化率也仅为51%，仍然低于全国平均水平。按照《安徽省的新型城镇化规划2020年》，常住人口城镇化率目标为58%，每年投资需求在1500亿左右，这为PPP模式带来了巨大的应用前景。二是民间资本投资的迫切需要。在2015年度的全省固定资产投资的23965.6亿元中，民间资本投资17260.4亿元，占比72.02%，从增速上看，民间投资增长17.6%，高出全年固定资产投资总额增长12.7%五个百分点。在中国人民银行统计的安徽省金融机构2016年2月本外币存贷款主要项目表（见表2）中，安徽省当前的储蓄率高于全国平均水平，各类存款余额达到37170.05亿元，其中包括城乡居民存款和非金融企业存款在内的民间资本存款余额共有29273.3亿元，约占全省各项存款总额的78.76%。数量巨大的民间资本寻求投资机会，有较高的投资热情，是PPP模式得以应用的主观条件。

表1　安徽省GDP与TIFA年度统计表

表2　2016年2月安徽省金融机构本外币存贷款主要项目表单位：亿元

另外，PPP模式对于财政和基础设施建设的发展具有十分明显的积极意义，我们称之为PPP的财政效应。成功的PPP项目能够产生财政红利，对于提高公共项目建设、管理水平，降低项目全周期成本，提高项目投资效率和政府公共部门的管理水平都具有积极意义。同时，鼓励社会资本参与到公共服务和基础设施建设等项目中来，对于减少财政部门的公共债务，降低财政资金的直接需求，提高公共财政的可持续性也是十分必要的。

出于以上两点原因和PPP项目对于基础设施、公共服务项目融资的突出优点，中国政府在PPP观念的演变中扮演了重要的角色。同时为了适应市场经济体制的深化改革，政府秉持着市场支配和效率优先的基本原则，在公共服务投资领域先后进行了简政放权，为PPP融资模式的发展提供了一个十分良好、宽松的政策环境。

三、安徽省PPP融资模式应用现状

根据财政部PPP综合信息平台项目库公布的信息统计，包括青岛、厦门、大连、宁波等四个计划单列市在内的33个省市自治区，截止到2016年2月1日共上报9283个PPP项目，但经过审核后，只有6997个项目进入财政部的项目库，约占总数的75.4%，总投资规模为81322亿元。安徽省共入库43个项目，总投资额608亿元，在全国排名第23位[5]。分省市来看，东部沿海地区的项目数较少，但单个项目投资总额相对较大，而中西部一些欠发达地区推出的PPP项目数量和投资总额较大，但单体项目投资额相对较低，这可能和地区基础设施建设现状及经济社会发展水平有关[6]。

国家发改委PPP项目库中推介的项目安徽省共有51个，总投资额为1981.14亿元，主要涉及水利、交通、公共服务、市政、生态环境和能源等六个方面。分项目行业来看，交通基础设施建设项目17个，总额达到1635.18亿元，占比82.54%；能源行业项目3个，总额为95亿元，占比4.76%；水利项目4个，总额为92.5亿元，占比4.67%；市政项目15个，总额为69.46亿元，占比3.51%；公共服务项目10个，总额为57亿元，占比2.88%；生态环境项目2个，总额为32亿元，占比1.62%[7]。按照所属行业、建设内容以及投资建设规模的不同，政府的参与方式主要有特许经营、股权合作、购买服务、财政补贴及其他五种，基本覆盖PPP模式中政府参与项目的各类方式[8]。拟采用的PPP操作模式也有BOT、委托运营、股份合作、特许经营权转让、BOO、TOT、BTO、BOOT等多种操作方式。

四、安徽省PPP模式融资实践机制

PPP模式的融资项目具有很多优良性质，但并不意味着这种融资方式没有风险和其他缺陷。国内外的实践经验表明，不成功或者质量不高的PPP融资项目会明显加剧政府的财政负担，因此即使在PPP模式发展相对成熟的欧美国家，PPP项目的投资额总数一般也不超过公共投资总数的15.3%。与此同时，建立明确的PPP项目投融资机制，对于清晰地识别、规避、分担PPP模式蕴含的财政风险，以实现对PPP模式投融资的合理监管，从而获得项目效用的最大化及可持续化是十分必要的[9]。

图1　全国PPP入库项目数与投资总额一览表

1、市场准入机制

市场准入是PPP项目实施的起点，旨在规范民间资本介入方式和准入标准，是对投资者和资本的限制。而项目筛选则与市场准入相反，其是通过项目类型、规模和实际可操作度等因素决定项目能否入库，是对项目准入的限制，两者从根本上共同决定了一个PPP项目能否成功实施。从财政部24.6%的筛选淘汰比例来看，当前省政府或公共管理部门，应当在项目报送时提高门槛、执行严格的入库标准，对于不合格的项目先行淘汰，提升入库项目质量。健全法律法规，明确双向准入的标准，从而建立市场准入的双向机制，解除投资人和公共利益方的后顾之忧。

2、激励机制

激励机制是决定PPP项目能否吸引社会资本和项目投入运营质量的关键因素。安徽省入库的PPP项目多采用特许经营和BOT模式，涉及的行业也以投资量较大、运营周期较长的交通及基础设施建设项目为主。事实上，大多数基础设施建设尤其是交通项目具有自然垄断的特征。对于社会资本而言，其更倾向于高定价以获取更多的投资利润，而传统的政府统一直接定价模式很难兼顾效率、收益与公共利益，同时极易滋生腐败。由此，应采取科学调价机制下的定价模式，通过行业平均价格指数、民众听证和公司博弈等方式透明化政府定价，完善公共服务的价格形成及激励机制，以避免政府直接定价的模式。

3、风险共担机制

经济学原理中风险往往和收益呈现正相关，一般而言，风险分担的最优原则是由对于某种风险最有控制力的一方承担相应风险。政府不宜承担过多的风险，也不适合将过多的风险转嫁给私人部门[10]。理性地看待和预测项目可能产生的各类风险，考量各种风险隐患、第三方评估风险因素，以建立风险共担机制，是规避和承担风险的最优路径。这就要求除了在准入机制上加入风险因素外，地方政府不能为了吸引社会资本的参与，对其提供担保或承诺过高的政策优惠条件，不计后果地引入PPP项目。短期来看，这确实会减少一部分社会资本的投入，但是长期来看却是降低地方财政隐性风险和或有债务的必要机制。

4、政府监督管理机制

PPP模式中政府的角色从经营者转变为监督者、参与者[11]。而目前我国政府PPP的管理操作多由财政和发改委等部门牵头，多部门共管，缺少专门的监管机构，易导致权责不清等问题，使得实际的监管效果不佳。事实上政府监督管理机制主要是解决公共定价、项目执行运营和质量监管等问题，兼顾公共服务的效率、投资收益和公众利益，从宏观上协调多部门完成这一监管任务。

5、人才培养机制

PPP模式在我国的发展从上世纪90年代开始不过才短短30年，尤其是得到多领域大范围的规模应用和实践更是只有不到5年时间，各地区具有了丰富的PPP理论知识，但项目实践型人才相当匮乏。可借鉴广东等沿海地区的发展经验，建立机构及人才培养机制，按照地区或者是省级行政单位举办普及型的PPP融资模式专业教育，培养一批具备专业知识的PPP项目人才，覆盖全省各地，对PPP项目的长期可持续发展有着突出意义，同时对本地区在建或拟建的PPP项目也具有较强的推动作用。

[1]张红梅：港口建设融资方案选择及风险分析研究[D].天津大学，2012.

[2]袁永博、叶公伟、张明媛：基础设施PPP模式融资结构优化研究[J].技术经济与管理研究，2011（3）.

[3]文一墨：2015，PPP模式实施元年[J].财会学习，2015（1）.

[4]张蕊、李忠富、关柯：我国城乡固定资产投资规模与优化配置[J].系统管理学报，2007（4）.

[5]财政部PPP中心[EB/OL].http：//jrs.mof.gov.cn/ppp/，2016-02-01.

[6]王兆峰：基础设施建设对加快西部民族地区经济社会发展的作用[J].甘肃理论学刊，2004（2）.

[7]国家发改委ppp项目专栏[EB/OL].http：//tzs.ndrc.gov.cn/zttp/ PPPxmk/，2016-02-01.

[8]杜养朝：政府投资项目投融资管理模式与建设管理模式的贴近度研究[D].湖南大学，2010.

[9]穆尉鹏：PPP项目融资风险分担机制研究[D].重庆大学，2008.

[10]许叶林：中国PPP项目风险评估及分担机制研究[D].东南大学，2010.

[11]曾楚宏、林丹明：论企业成长过程中的剩余权配置问题[J].人文杂志，2003（4）.

（责任编辑：张琼芳）

2015年度国家级大学生创新创业计划训练项目，编号：201510378154；安徽财经大学2015年度大学生科研创新基金重点项目，编号：XSKY1516ZD。