何以“内卷化”：我国警察权控制格局的审视

蒋勇

内容摘要：当前我国警察权控制呈现出控制主体单一化、控制对象个体化、控制目标宽泛化以及控制手段指标化的特征，这些特征预示着警察权控制内卷化的趋势，从本质上说，警察权控制内卷化是警察权旧有控制模式的不断复制和深化。警察权控制的异常正是由于警察权本身的异常引起，这种异常已经超越了法律规则的技术性范畴，而迈入一个更为广阔的政治社会领域。唯有使警察权逐步走向公共性方能遏制警察权控制的内卷化趋势，包括回归公共性的警察功能、走向互补的警察与媒体关系以及具备公共性的警察法体系。

关键词：警察权控制 内卷化 政治社会 公共性

一、问题与分析工具

警察权的控制是个历久弥新的问题，在转型社会的当下，警察权控制的法治化水平更是反映了国家治理能力与治理效果。但无论是公共媒体的曝光还是公民自身的日常感受，我国警察权的控制显然不足以达到法治和善治的程度。从早期的陕西夫妻黄碟案，西安警察“钓鱼抓嫖案”到最近的“雷洋案”以及如影随形的刑事冤案，警察权失范问题屡屡进入公众视野。“有法律而无秩序”成为我们考察警察权控制最大的疑惑。在对警察权失范进行解释时，学者们大多关注于中外法律规范文本的结构性差异——法教义学视野中警务是一种法律规则。相应的，对警察权控制的研究呈现出宏大的叙事风格——立法比较研究成为一种常态。但是，庞德关于行动中的法律和书本中法律的区别，完美地阐释了深嵌于社会生活结构中的法律。在实然和应然不同层面上的运作效果，而格兰诺维特的嵌入性研究则重申：“行为和制度深受社会关系的限制，把它们视为相互独立的东西是极大的错误。行为和制度是受到正在运行的社会关系的压抑和控制，因此，将它们看作是彼此分离的做法是一种令人痛心的误解。” 〔1 〕因此，仅仅囿于结构——制度的研究视角，并不能解释一些警察权控制中的过程因素，这也使得警察权的文本比较研究缺乏本土化的移植情景。解读警察权控制的反常现象，需要立足于中国特有国情，探究其背后的权力运行环境和运作策略。而这则需要一种新的研究方法与框架。

内卷化概念最先由人类学家盖尔茨提出，意在描述“农业生产长期以来未曾发展，劳动生产率并未提高，只是不断地重复简单再生产的一种社会停滞状态”。〔2 〕后经杜赞奇教授和黄宗智教授的发展，内卷化的研究框架被转入到社会政治和经济领域，意在表明政府转型过程中，国家—社会关系模式的复制、延伸和精致化，国家—社会关系形态有量变但没有质变，是在演进却没有分化……称之为高度组织国家内的低度整合。〔3 〕内卷化的核心要义是指一种社会或政治、经济、文化模式发展到某个阶段形成一定的形式后就停滞不前，只是在内部变得越来越复杂而无法向新的、更高级的形式变迁的状态。“无发展的增长”是内卷化的突出特征。

正如上文所述，警察权的控制并不仅仅是一种法律上的概念。从结构上看，它展现了国家对警察权约束的制度安排，而从过程上看，警察权的控制更像是一种自我演进的事件，在无数涉警事件的催化下，警察权控制在演进中形成稳定的格局，并决定今后执法争议的处理结果。因此，这些可归纳的事件中的关键节点，才是决定警察权控制走向的核心因素。内卷化概念的学术价值正是在法教义学之外，探讨警察权控制形成的宏观机理。

二、警察权控制的内卷化趋势

（一）控制主体单一化

就我国现行的立法与司法体制而言，人大、检察院、法院、公安系统本身均在不同领域内可以依职权监督警察权的运行。其中人大、检察院、法院可以视为外部主体，公安系统可以视为内部主体。外部监督与内部监督各有优劣，但通过交错的功能嵌入，可以形成无缝的监督格局，如立法机构通过贯彻强制处分法定原则来授权警察权能，法院通过贯彻法官保留原则来控制警察强制处分的滥用；检察机关通过检警一体化或者诉因制度来引导侦查工作等。而在我国的实践中，控制主体却越来越单一化，公安系统内部控制正在逐渐替代外部控制，并且在一定程度上主导了涉警事件的处理结果。控制主体单一化的趋势从侧面反映了警察权本身的强势扩张：

第一，公安部门“立法”越来越普遍。警察权作为最具强制力的国家公权力，应当由立法机关制定其运行规则，公安系统只能制定指导性意见，并且不得违反上位法。但是，在警察权行使最为集中的刑事诉讼法和行政法领域，立法机关并没有能充分制定相应的警察职权规则，而是过多地授权公安系统自行“立法”。由于对抽象性行政行为不能诉讼，因此，公安系统立法如普遍存在违反就无法纠正。而这一情形无疑使公安机关自我扩权，当然也包括对自身的控制权。〔4 〕

第二，公安机关两权共享机构越来越普遍，警察权复合性更加明显。两权共享机构是指公安机关内既享有侦查权又享有行政权的机构。根据《公安机关管辖刑事案件内部分工若干问题规定》的规定，传统刑事侦查部门不再单独享有侦查权，治安部门、禁毒部门等开始管辖各自行政管理领域内的刑事案件，其中原只享有行政权的治安部门开始管辖95种刑事案件。尔后，随着刑法修正案的出台以及《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案立案追诉标准的规定》的颁布，治安部门所管辖的案件种类已经从初始的95种案件扩展到106种案件，治安部门侦查权的扩张显然易见。实践中违法与犯罪的区别很可能只是情节轻重的差异，而同一主体双重职权的配置，就在客观上提供了主体是选择违法追诉还是犯罪追诉，抑或是先追诉违法再追诉犯罪的程序裁量权。因此，两权共享机构所行使的警察权更加具有复合性，行为的法律性质也更加难以判明。而外部控制主体则是分散和单一的，这无疑为公安机关规避外部监督提供了组织上的便利。通过隐性的警察权内部配置来规避显性的刑事诉讼法已经引起了刑事司法程序的整体合法性危机。〔5 〕

第三，警务专业化水平普遍提高，警务秘密范围更加宽泛。信息化社会的到来，使得原来警务工作机制发生巨大变化，情报信息主导警务正成为我国主流的警务模式。专业化的情报信息处理流程在大幅度提高警务生产力的同时，也在不断遮蔽外部的监督行为。例如，公安机关通过秘密侦查措施所获取的证据基本都是靠证据转化来提交给检、法机关的，至于有无必要开展秘密侦查、如何开展秘密侦查外部控制主体无从知晓。新修订的《刑事诉讼法》虽然明确了技术侦查可以用作证据，但遗憾的是具体规则仍然语焉不详。除此之外，各种工作保密纪律更是充斥于警务工作的方方面面，律师辩护权更是只能获悉被过滤后的“副卷”文书。而我国并没有专门的保密认定法案，侦查中媒体自由限度也无明确法律规制，各外部控制主体囿于秘密的敏感性，均不愿主动监督具有秘密色彩的警务活动。

第四，执法争议解决的单一化。同英国、美国发达的警察侵权行为救济体系不同，我国警察执法争议的解决一直保留着浓厚的政治色彩。这体现在两种情境中：一是当警察执法争议被舆论扩散后，上级警政机关会以组织程序、警务督察程序迅速介入执法争议中，然而，我国警察纪律处分程序与警务督察程序均缺乏明确的调查规则与责任认定规范，因而争议的解决是以“定性”的面相推进。这一过程中司法只是扮演了“二传手”的角色，甚至被完全予以排斥。二是在个案争议中，当事人巧妙地利用信访机制，实施“牟利性上访”与“施压性上访”，从而形成对执法争议的法外解决方案。这也造成了基层警察执法“合作与冲突并存的二元格局”。〔6 〕在信访层面的互动中，当事人与警察均排斥司法审查的介入，而司法审查所依赖的证据规则与一事不再审原则荡然无存。这两种情境催化了执法争议解决的科层路径，以上级警政机关和党政机关为主的控制主体也成为执法争议解决的重要主体。

（二）控制对象个体化

在管理的实践中，组织和个体都是控制的对象。组织为个体行为提供一套规范的工作流程或机制，而个体行为则在一定程度上作用于组织过程，并对组织管理产生一定因素的影响。从这个角度说，警察职务行为正是寓于警察组织中的个体行为。完整的警察权控制，应当包括对警察组织过程的控制。内部控制是“运用专门手段工具及方法，防范与遏制非我与损我，保护与促进自我与益我的系统化制度”。〔7 〕但就现状而言，无论是法律法规还是部门规章，甚至警务政策中都极少涉及对组织过程的监督——我国并没有专门的警察组织法。从本质上说，对组织本身的控制，就是一种自我限权的过程，这显然不符合公安机关的自身利益。因此，为了避免警察权缺少组织控制而可能引起的警察个体行为失控，警察权控制对象逐渐朝着个体化趋势发展，并造就了“就案论人”的事件反应机制。所有的警察权失当行为均被归结于警察个体的责任心和品质问题，追究当事警员责任和领导责任通常成为这些警察权失当事件的处理结果。通过对组织成员的施压，固然可以增加基层警员的执法审慎性，但却回避了组织运转过程中的机制障碍与功能衰退。从委托—代理的角度来看，“公职人员人格主体的特殊性以及机会主义本身的隐蔽性，决定了在委托代理的过程中机会主义行为产生的必然性。而且由于缺少市场机制和私人利益的显性约束，公共组织中的机会主义行为没有理由比私人组织少，反而有更大的生成空间”。〔8 〕因此，个体化的控制趋势本身就充满了“机会主义”的色彩，无法阻断警察权失当事件的机理，警察个体行为的失范仍然会传递到警察职务行为上。

（三）控制目标宽泛化

就法治国家的普遍实践而言，警察权控制的目标在于保障警察权的依宪运行，即维护宪法体制下警察权对公民基本权利干预的正当性。而我国警察权的控制显然在目标上是更为丰富的，在合法性原则尚未得到充分贯彻的情形下，又逐渐向警察执法伦理和警察个体私权领域渗透。警察执法伦理主要集中在警察的执法态度和策略上，在“人民公安为人民”的政治语境中，警察执法态度成为警察执法伦理的组成部分，进入了警察权控制的行列。特别是在进入社会矛盾高发期以后，为了取得政治效果、社会效果和法律效果的统一，公安部提出了“合法、文明、平和、理性”的执法理念，并将警察执法是否引起群众投诉是否引发群体性事件作为考核地方警政的重要指标。于是，警察执法难度大为提升，甚至出现以牺牲警察个体权益为代价来保持社会刚性稳定的现象。而与此伴随的，则是警察权控制也逐渐抛弃警察权运行过程而只关注警察权行使的社会后果。〔9 〕

我国警察权控制的另一大目标，则是试图通过警察个体权利政治化来促成警察权正当性的实现。与国外通过司法审查实机制表征警察权正当性不同，我国警察个体私权经常被赋予过多的政治意义和道德意义，警察个体私权政治化成为警察权控制的另一重要目标。通过舆论塑造警察个体形象（比如放弃某些私权而完成警察任务）从而展现警察权正当性是这一控制目标的内在逻辑。诚然，警察个体私权的放弃有助于纠正社会对警察的偏见，但这一控制目标本身就认同和加强了权力人格化的管理学陷阱，将对警察权的制约寄托于警察个体私权的放弃和生活方式的自律，再次回避了警察权外部控制和组织控制的重要性。〔10 〕

我国警察权控制的目标显然已经自成体系，合法性只是这体系中的一个要素，并且随着我国改革进入深水区，警察组织所承担的风险不可小觑。而在资源有限的现实条件下，警察系统的控制部门没有能力“平均用力”，警察权控制的目标体系极易发生内部的权重变化。这些权重变化使得合规性重塑的目标可能受到进一步挤压，目标繁杂的控制体系导致控制活动陷入“头疼医头、脚疼医脚”的临时性解决的漩涡，最终背离了常态化的目标管理，诱发了控制活动的失序。

（四）控制手段指标化

目标制约手段的选择范围，手段促成目标实现。以依宪运行为目标的警察权控制决定了警察权的控制方式以司法审查为主——特别是以诉讼中的程序性制裁为主要惩罚方式。而我国警察权控制目标的宽泛化则决定了控制手段的复杂性，在控制对象个体化的条件契合下，直接诱发了控制手段的指标化。从绩效的角度看，指标是一种工作结果的数据化形式。“绩效应该定义为工作的结果……是对在特定的时间内、由特定的工作职能或活动所创造出来的产出的记录。”随着管理实践的发展，绩效产出说的种种弊端已经开始浮现，“许多工作结果并不一定是个体行为所致；员工在工作中的表现不一定都与工作任务有关；过分关注结果会导致忽视重要的过程，不适当的强调结果可能会在工作要求上误导员工”。在此基础上，管理实践逐渐认可了绩效综合说，即绩效是产出与行为过程的综合。而我国公安机关对于绩效的理解还仅仅停留在传统的绩效产出说上——重在对警察执法行为的结果进行评价，并且以警察个体绩效作为衡量警察权是否有效运行的标准。“就其本质而言，这种考评方式是一种数字评价，一种缺乏价值附加功能的纯粹的‘统计式管理体系，属于经济学上所说的‘计件工资合约。” 〔11 〕这一控制手段并不重视对警察执法行为的过程监督，而只是以业务部门反馈的各种静态数据作为评价依据。警察权控制的效果最终也沦为了指标完成的数量多少，更何况数据的生成缺乏第三方参与，同样很难提升警察权运行的“可见度”。“包括侦查行为在内的司法工作，与单纯的市场行为存在诸多不同，它是多重价值的复合体，整个过程充满了可变因素与特殊因素，是一个异质化程度非常高的过程。把司法活动理解为一个数学问题或者一种运动员的游戏，这样的时代早已结束。” 〔12 〕控制手段的指标化实现了管理者和监控者的合一，警察权的运行成为一种“计件型”业务，其重点在于“产品”的销量而非“产品”的质量。

三、警察权控制内卷化的实质：警察权旧有控制模式的复制和精细化

上述四个特征勾勒出了我国警察权控制的整体趋势，同时也反映了我国警察权控制的微观机制。客观地说，此种控制模式可以通过指标到人、典型案件处理以及相关舆论传播等形成一种自上而下的行政控制模式，这对于短时间内解决一些突发问题却有成效。但从长远看，这种控制模式错过了通过涉警事件触发警察组织变革的机会，而逐渐呈现出黄宗智教授所描述的“过密化”景象。

自1996年第十九次全国公安工作会议提出“从严治警、依法治警”的指导方针以来，各种警察执法规范性文件不断涌出，从中央一级制定的法律法规看，主要有《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》、《行政许可法》、《治安处罚法》、《人民警察法》、《公安机关办理刑事案件程序规定》、《公安机关办理行政案件程序规定》、《公安机关适用继续盘问规定》、《公安机关执法公开规定》、《行政强制法》、《公安机关人民警察盘查规范》等。〔13 〕与大量规范性文本并存的是自上而下的精细化的考评机制，在公安部颁布的《公安机关执法质量考核评议规定》的整体框架下，以省为单位的各级公安机关不断细化具体的执法考评指标体系。〔14 〕公安部2009年掀起的执法规范化建设则是将执法规范性文件同考评机制更加紧密的进行了连接，公安系统自上而下的考评愈加复杂，基层公安机关不得不为了应付各种考评而疲于奔命。文本过密化与旧有警察权控制模式相辅相成，当警察权的失范现象暴露在公众视野时，为了不至于陷入话语权上的被动，通过“文本式反思”——修订或制订新的执法文本，就成为弥补警察权正当性的一种惯常手段。

于是，警察权法治化似乎呈现一片欣欣向荣的景象，警察权的正当性表征也是不言而喻的。在这样的逻辑下，警察权运行中出现的问题似乎只能归咎于警务人员的个体责任心或是具体法律规则还不健全，警察权的法治之路只是对法律规则不断的修修补补而已。然而，大量的规范性文本和复杂的执法考量机制只能成为公安机关对外宣传或是报告工作的话语材料，这一话语材料掩饰了警察权法治化的内在困境，即警察权旧有控制模式的不断复制和深化。一方面，《刑事诉讼法》的修改并没有带来整个刑事司法体制的变革，警察强制措施的司法审查仍然没有建立；另一方面，大量的执法规范性文本带来的只是反映绩效产出的更为全面的指标体系，再配以复杂的执法质量考评机制。结果导向型控制模式不仅没有改变，反而越来越深入，越来越精细化。这与黄宗智教授所描述的“过密化”不谋而合。这种警察权法治化的表面繁荣，实际上使警察权逐渐陷入了内卷化的机制中：实践中所暴露的的问题越多，话语材料的充分应对就越重要——对执法结果进行更为严格的考评能够直接满足话语材料的正当性——更加依赖警察个体行为的绩效输出，回避组织行为的缺陷——大量的规范性文本和复杂的执法考量机制出现——警察权旧有控制模式不断复制和精细化。

四、警察权控制内卷化的政治社会解读

在上文所展示的内卷化逻辑过程中，最重要的一环莫过于在问题和对策的转换过程中，对策的话语权被紧紧的限于警察权系统内部，而拒绝外部主体的检视和组织机制的讨论。从这个角度来说，警察权控制的异常正是由于警察权本身的异常引起，这种异常已经超越了法律概念的技术性范畴，而迈入一个更为广阔的政治社会领域。

（一）压力型体制的过分彰显

随着我国改革开放的深入推进，潜在的矛盾逐渐暴露并升级，犯罪率也因此一路飙升。同时伴随着全球反恐形势的发展，国内政治安全和社会稳定问题也成为一个颇为棘手的议题，为了维护政府对整个社会的有效控制，压力性体制便逐渐生成。压力型体制是指在中国政治体系中，地方党委、政府为了加快本地社会经济发展、完成上级下达的各项命令任务而构建的一套把行政命令与物质利益刺激结合起来的机制组合。压力性体制沿袭了计划经济时代国家刚性管理社会的组织化调控特征。在压力性体制中，单位是承受压力的基本单元，单位功能的充分发挥来自于其上级主管部门的命令性压力。压力最终解构为“某一主管部门为了实现有效的社会调控和促进社会资源总量的增生，实现对其主管领域的有序化管理和领导，完成整个国家的统一部署和整体计划而采用的指标体系和评价体系”。〔15 〕而对公安机关来说，这种压力型体制彰显得更为强烈。在社会治安领域，公安机关是最基本也是最重要的功能单位，即使在综合治理的背景下，公安机关仍然需要对当地治安局势负主要责任。压力型体制使得基层公安机关在组织目标设定上并没有太多的自主选择权。破案率仍然是衡量侦查工作的硬性指标，同时在综合治理中，强调通过专项行动、破案战役等运动式执法来打击犯罪和稳定社会秩序仍然成为上级主管部门的惯用评价体系。而隐藏在这些指标和评价体系背后的是严苛的综合治理一票否决制以及可能伴随的人事任免调整。于是在唯上级指标是从的格局下，警察系统必然会排斥其他主体的介入，将警察权所暴露的问题限定在本系统内加以解决，从而牢牢掌握话语权，以保持警察权的权能不受减损。

（二）警察功能的维稳化

在中国的语境中，维稳所指涉的对象是泛指一切与社会、政治、经济有关的秩序稳定状态。当前无论在政治实践还是政治话语中，维稳都是转型时期执政党和政府治理目标的核心目标。而一国警察权之运行深受该国政治生态之影响，警察的任务、目标与职权也是由国家政治秩序的制度安排和治理目标所决定。“当代警察复杂而又自相矛盾的功能包含追求一般意义上的秩序和特定阶层需要的秩序——‘开据违章停车的罚单和‘阶级镇压——从警察诞生的那一刻起就打上了深深的烙印。” 〔16 〕当维稳超越一般行政管理概念而上升到国家治理政策层面时，维稳功能便得以向公安机关渗透。维稳本身概念的宽泛性导致了警察职能的泛化，而泛化的警察职能在逻辑上是不需要区分公安行政权与侦查权的，在实践中就会鼓励警察裁量权的过度扩张，突出表现就是非警务活动过多。在很多国家行政管理事务中，都有公安机关的身影，似乎公安机关已经变成了很多国家职能活动的“强制守卫者”。警察权在不断扩大自身外延的同时，也在逐渐丧失着警察权的公众认同基础。“长此以往，政府机关效能低下，工作推诿不说，还会养成强权意识，利用警察强制力进行一般行政管理，漠视公民人身权利，阻碍社会的法治进程 ” 〔17 〕于是，公安机关陷入了这样一种悖论之中：一方面，公安部要求基层公安机关执法理性、规范、平和；另一方面，警察职能的泛化，又将大量社会矛盾直接转嫁到基层公安机关，执法难度和复杂度大为提升。从这个角度来说，我国警察权控制系统包含了额外的对效率和效度的控制因素。因此，局限于警察系统内部的控制模式可以调和合法性与双效原则之间的张力，而从适应强加在警察个体身上的灵活性。

（三）话语的微观权力：涉警话语中的“霸权独白”

“话语并不是一个有着独立判断能力的中立者，其根本的权力属性使得它对权力的归属即权威的确立有着明显的倾斜。” 〔18 〕发轫于语言上的话语概念经过政治合法性的打磨，已经成为权威表达的一种重要场域。通过话语对其他潜在权力系统形成在符号领域内的压倒性优势，便是隐藏在话语背后的权力策略。在一些重大事件中，话语背后的权力运作往往能触发一系列重大的决策，引导公众认知的改变。如“9·11”事件后，对世贸大楼的描述渗透着美国反恐政策的正当性辨析，从而引导公众支持美国的反恐战争。又比如2003年的孙志刚事件，媒体的广泛报道和三名博士生的联名上书，触发了政法高层对收容审查制度的审议。虽然话语并不能决定公共政策的议程设置，但却足以将公众目光聚集到其所指方向，进而建构一种新的话语秩序。

一般来说，话语权的主体由新闻媒体、国家机关组成。在网络时代，公民也可以通过网络有序参与政治，各主体的话语策略不同，话语所指向的角度和力度显然不同。一种良好的话语秩序是一种多元化的、松散但不散漫、自由但不放任的话语秩序。上文已述，执法规范化建设虽然如火如荼地开展，但其方法论要素及其话语形态被置于警政系统中，而这正是政治话语中“霸权独白”的表现。霸权独白是“政治权力为保卫其权力和秩序而必然使用的强势的话语述说形式”。〔19 〕霸权独白通过垄断议题的设置权，将社会事件纳入体制化的解决渠道，从而维护独白者在话语秩序中的中心地位。“社会问题从来不是自明的，因此，必须要通过一些指标、焦点事件、灾害、危机、符号、反馈等来推动政府决策者对某些问题的关注。” 〔20 〕霸权独白并非总是朝着“非善”的方向发展。在社会转型时期，它具有稳定话语秩序和提供政治认同的功能。但是霸权独白的存在本身也表明了一种“大国家、小社会”的政治格局，缺乏异质主体的发声，国家治理容易陷入路径依赖的循环中。在警察权问题的表征过程中，这种由霸权独白所引发的路径依赖更为明显。就人论案、运动式整治几乎成了所有涉警事件的处理模型，霸权独白的形成在一定程度上伤害了公共话语应有的开放性，从而将警察权问题限制在警察系统内部。霸权独白的形成足以表明公共舆论中“独白者”与“听众”的力量失衡。

第一，媒体与警察机关的同质性。媒体被认为是公共舆论的发起者之一，在一些重大事件中，不同的媒体所持之话语策略可以归类为“批判”或“认同”两种类型。正是在多元化的话语交锋中，理性的同一性才能被普遍地理解。而价值中立的预设是需要以媒体的独立性作为前提的，反观我国现有的媒体报道方式，大多是一种对信息环境精心设计下的“独白”分工，其话语策略或叙事方式早已成为地方当局意思表示的前置。“报喜不报忧”、“千报一律的”现象屡见不鲜，公共舆论的公共性正在逐步丧失。究其原因，是媒体的人事、经费严重依赖于地方当局，甚至连管理方式也都是采取科层制的官僚制形式。因此，媒体与警察机关具有同质性，正所谓“分工不分家”是最好的形容。

第二，警察机关主导媒体的话语策略。警察执法程序的公开限度在我国是一个悬而未决的问题，媒体是以新闻挖掘为其运营之道的。但无论是《刑事诉讼法》还是相关行政法规，均未规定警察办案究竟何时可以公开案情，公开多大范围的案情。在实践中，这就成为警察部门的裁量范围。而作为支付新闻素材的代价，媒体就必须要以警察机关偏好的话语策略进行报道，否则，不仅难以获得警察机关的合作，更有甚者会被以制造谣言等罪名追究刑事责任。而媒体由于掌握的材料有限，一般也难以进行更为深度的挖掘（当然这又与媒体的行政级别相关）。无论是从市场运营的角度，还是从风险规避的角度，大部分的媒体尤其是地方媒体总是会按照警察机关拟定的话语策略进行报道。

正是由于上述两个因素造就了警察权问题——对策表征中的霸权独白：“各种各样的权力持有者和‘守门人不过是以隐蔽的控制机制替代了明显的控制机制。” 〔21 〕如此，警察权控制仍然会进入文本反思的轨道，在文本过密化的陷阱中越陷越深，加速内卷化的形成。

五、内卷化的整饬：走向公共性的警察权

通过分析，很显然我国警察权的控制既存在宏观上的功能定位不清、角色混乱问题，又存在着微观上的话语霸权机制。因此，警察权控制要摆脱内卷化的泥沼，完成法治主义的华丽转身，不仅要在技术规则上实现基本权利干预的正当化，还要实现对警政环境、警政功能的重新塑造，实现政治社会视角下对警察权要素的重新整合。

（一）回归公共性的警察功能

现代警察在诞生之日起就以其服务公众的形象为社会所接受。虽然警察与政治从来不是泾渭分明，但是，过于强势的警察部门和过于偏向性的警察裁量权会削弱警察的社会认同感。“这就意味着，正当性在某种程度上就是整个警务活动（警察任务、警察措施等）被公众依据一定的价值规范所作出的可接受程度的判断。因此，建立在民主、自由等基础上的价值认同是构成警察权正当性的重要内容。” 〔22 〕当前，虽然我国面临着复杂而严峻的维稳形势，但维稳的制度载体是社会治安综合治理。而社会治安综合治理则意味着“治理主体的多元化、治理手段的多元化、治理机构的网格化和合作治理与多中心治理的萌芽”。〔23 〕良好的治理应当是通过法律的抽象的治理与执政党的组织化调控的完美结合。警察权的使命应当弥散于这两者之中，而不应代替综合治理，一味追求警察权的维稳功能。按照通说，警察的功能可以分为“法律执行”、“秩序维护”以及“服务提供”。其中，法律执行是警察权最基本也是最核心的内容，具体来说，就是通过在法律授权范围内的执法活动和干预活动以提供社会所需要的公共安全产品。正视警察权的功能，厘清警察权在综合治理和维稳工作中的定位，能够有效地遏制警察权在压力型体制中的畸变，防止出现警察权有效率而无控制的情形。重塑警察的公共性并不意味着要削弱警察权的权能。相反，它意在为基层警员从压力型体制中“松绑”而为警察组织戴上“紧箍咒”，在维护警察个体正当权益与制约警察权恣意性之间取得平衡。

对警察公共性的强调，自然也要求对地方警政的考核需要遵循一定的规律。当前诸多不够合理、不够科学的绩效考评制度漠视了警察权的运行规律。以侦查工作为例，在侦查理论中，有侦查死角这一说法，即“在特定侦查认识主体、特定侦查认识时空、特定侦查认识手段等因素限制的条件下，有一些犯罪案件注定是无法破获的”。〔24 〕这一基本规律已经上升到了侦查认识论的基础理论之中，然而，一些破案战役中的关键指标考核显然没有顾及这一侦查工作的基本规律。因此，在警察权的功能预设下，还需要进一步修正能够适应警察权运行基本规律的绩效考核方式，从而为警察权的合法、合理行使创造一个良好的程序环境。

（二）走向公共空间的警察与媒体关系

警察与媒体角色不同，应当各司其职。警察执法以程序正义为底线，以服务公众、提供公共安全产品为己任，而媒体则是挖掘新闻事件中的真实，并以新闻事实为基础对警务工作进行适度评价。警察与媒体之间存在着既冲突又合作的关系，这种颇具矛盾性的关系才使得警察与媒体逐渐在公众话语内创造出可争辩的理性。社会公众在这种公共空间内对警察权的控制问题达成观念上的共识，进而影响决策者的改革。

警察与媒体关系的公共性走向也意味着警察权控制中话语权力的重置。“拥有多元的且独立于国家之外的自组织的公民社会是民主的一个不可或缺的条件。没有社会制约的国家权力总是危险的。” 〔25 〕媒体对于社会进步的贡献在于能够抛开地方化的话语立场，逐渐改变公共信息传播中的非对称状态，从而奠定社会制约国家的基础。就警察权控制而言，媒体对新闻真相的挖掘，对新闻事件的评论强化了警察权控制理念上的分歧，并通过话语交锋来触及这一分歧的本质，以此促成警察权控制的变革尽快提上议事日程。诚然，警察权控制究竟采取何种模式仍然依据本土化的资源，但是，对警察权问题的深度表征，可以阻碍警察权控制内卷化的逻辑链条。至少在话语权上，不会囿于警察系统的利己主义而又陷入了“文本过密化”陷阱。

从这个角度来说，媒体在话语上的独立性是形成“第四方监督主体”的基础，也是客观上制约警察权的重要力量。但是，公共性绝不等于媒体对警察执法的任意干涉，甚至是引导警察执法，“论证和批判是受规则支配之活动”。〔26 〕公共空间下的警察与媒体要遵守共同的话语法律秩序：一是媒体要有言说的界限。与霸权独白相反，无责漫谈是对任何权威的抵制，是反对共识、毫无意义的话语漫游。诸如，小道消息、空穴来风的黑幕都会严重影响公共话语的有效性，甚至会造成人身攻讦的结果。因此，媒体的事实言说、评论说理必须具有审慎性。二是媒体的失当行为应当以承担民事责任为主。现代社会“因言获罪”一般常见于国事犯罪，公共话语的开放性和多元化要求国家作为话语客体时保持一定的克制和容忍。追究媒体的法律责任主要因为话语客体从抽象的警察权转向具体的警察个体，侵犯了警察个体的民事权利。因此，除了特定煽动型犯罪，媒体应当以承担民事责任为主，由警察个体提起侵权诉讼，〔27 〕而不宜对刑法作扩大解释，以免破坏刑法谦抑性之原则而陷入社会治理过度刑法化的路径依赖，这也是话语独立的先决条件。

（三）具备公共性的警察法体系

当警察权逐步回归公共性，警察与媒体各司其职时，具备公共性的警察法体系便呼之欲出。完整的警察法体系应当包括警察组织法和警察行为法，其中，警察行为法是弥合警察行政权和警察刑事职权缝隙的黏合剂。在尊重警察行政权与侦查权需要协同运行的规律基础之上，警察行为法可以通过完整的警察执法行为规则、法律后果及救济程序来绕过繁杂的权力识别程序而直接得出警察具体行为的法律性质及其后果。从而在尊重警务工作规律的基础上，建立起警察权失范的程序制裁体系，并进一步增强外部主体对警察权的控制深度和力度。警察组织法则是针对警察权内部配置而进行的立法设计。通过警察组织法，可以有效遏制地方警政机关随意扩充机构和人员不受监督的现象。“这就要求警察组织的权限、警察组织的设置、变更和撤销、警察组织的编制等方面必须有明确、具体和直接的法律依据。没有明确的法律规定，任何机关、组织无权决定”。〔28 〕同时，健全的警察组织法还有助于塑造规范的内部控制体系，通过注入警察权运行中的相互制约因素，并将警察权失范可能带来的负面评价实现风险共担，从而加强了对警察权的过程控制和组织控制。而我国的警察法体系显然过于简单，既有的《人民警察法》更像是警察组织法和警察行为法的混合简易版本，既缺少警察行为规则的描述，又没有相关的证据规则。对于警察组织的规定更像是一种宣示性的口号，过于原则以至于缺乏控制功能。相反，实质性的警察权分配却是由公安部的规章、会议决定等规范性文件所确定。〔29 〕因此，构建完整的警察法体系，通过立法来彰显警察权设立和运行的公共性是避免警察权控制内卷化的一种重要途径。在这方面，英国的经验值得借鉴。作为现代警察制度的起源，英国警察在成立之初，为了避免英国普通民众对警察暴力专政的担忧，“现代警察之父”罗伯特·比尔在其建警原则中就提出：警察仅仅是专职的治安官，警察就是普通公众。因此，相对应的警察权力只是来自于普通法的授权和约束。但在随后的150年里，普通法的约束并没有让警察继续遵循“警察就是普通公民”的理念，尤其是在颇为动荡的20世纪70—80年代，警察盘查权的滥用引起了英国社会的严重不满。20世纪70—80年代正是英国社会治理转型的过程，时任英国首相撒切尔夫人所主导的新公共管理运动要求警察必须对地方治安负责，在社会变迁的过程中，英国警察权也逐渐成呈现类似内卷化特征的倾向（在对骚乱行为的调查报告中，警察盘查行为被认为是合法但欠妥当的）。面对警察自由裁量权扩张，判例法的约束已经逐渐式微。为了控制警察权的隐性扩张，1984年，英国《警察与刑事证据法》便应运而生，通过制定法详细规定警察盘查的程序要件及其证据规则，警察盘查行为无需再进行判断其是属于侦查权还是行政权，而直接与非法证据排除规则相联系。随后，1994年《刑事司法与公共秩序法》、2000年《侦查权规制法》、《2002年警察改革法》等法律陆续通过，警察权的权能范畴被显性化，以警察投诉局为代表的警察投诉体制与内部调查程序也日趋完善。

余论：警政组织、警政环境与警察法的“三重奏”

如上文所述，警察权控制的演进过程存在着三种基本力量，这就是警政组织、警政环境与警察法体系。三种力量分别作用于不同场域却又或直接或间接地影响到了警察具体的执法形态。警政组织的运转以警政资源为基本动力，而警政资源的分配则反映出了事权与财权的平衡、中央和地方的关系。因此，警政组织对待警察法体系之立场如同足球比赛的俱乐部对待比赛的规则一样，虽然接受其束缚，但却存在合理利用的空间，获得有效的资源配给乃是警政组织存在的先决条件。因此，警政组织的功能、使命与警察法体系的价值并不总是重合的，在个案中有分道扬镳之可能。警政环境是一个开放性场域，是国家—社会互动的综合实体，也是哈贝马斯所认为的政治合法性的主要源泉。一般认为，政治合法性包含了“价值系统、法律规则与民意认同”其对应了政治运行的“神圣性、权威性与有效性”。〔30 〕警政环境的舆论场争夺反映了国家政治合法性的部分缺损与自我修复机制。由于我国警政系统的功能并不及于危害防止和犯罪侦查，因而，警政系统迈入了更广阔的政治合法性场域，包揽了不应有之政治社会化任务，虽然一定程度上获得了资源分配的优益地位，但却陷入了政治合法性的拉锯战中，从侦查公开、到选择性执法再到警察武力使用，警察权运行的任何一个节点都成为政治合法性的论战焦点，这在客观上恶化了警政环境，并伤害到了个体的警察执法权威。警察法体系既搭建了宪法公民基本权利到部门法之路径，也成为输出警察执法权威的制度资源。然而，警察法体系本身是否具有影响警政资源分配、塑造警政环境的能力，成为警察法体系功能预设的不可回避的问题。