“新常态”下我国政府进行公共服务市场化存在的问题与路径分析

叶雯，贺世红

(广西师范学院经济管理学院，广西南宁530001)



“新常态”下我国政府进行公共服务市场化存在的问题与路径分析

叶雯，贺世红

(广西师范学院经济管理学院，广西南宁530001)

我国社会经济进入“新常态”时期，社会多样化发展背景下国民对公共服务的需求呈现多元化趋势。文章从经济学和政治学角度对市场化进程中存在的市场化不健全及国家各项制度不完善等问题进行了分析，对存在的问题综合运用行政管理工具、经济政策方法给出了相关解决路径，以期使我国政府在公共服务市场化过程中发挥良好的推动作用。

公共服务市场化；存在问题；路径分析

“新常态”下的公共服务市场化，从政治学上分析：政府提供公共产品是其职能要求，但“政府失灵”使公共产品供给不足、寻租腐败等问题出现。单纯依靠政府进行公共服务供给是无法满足公众需要的。从经济学上分析：由于公共服务具有排他性，以价格机制为中心的市场不能使公共服务的供需关系达到帕累托最优。加上市场存在外部性问题，信息不对等、本身的功能缺陷等问题会导致公共服务领域“市场失灵”，单纯地通过市场来解决上述矛盾也是不可能的。

一、相关概述厘定

李红霞从政府财政责任视角分析了公共服务市场供给不足的原因与解决方案，提出重新定位政府财政责任、强化财政体制改革、健全政府财政绩效评价体系等解决方法；陈荣卓等从管理体制不完善、资金投入不足、队伍建设滞后、市场竞争不充分等多角度分析了农村公共服务市场化过程中存在的问题，并提出相应的解决路径；王树文等对德国公共服务市场化做出分析后，得出要学习其运用社区公有的公营手段、综合管制型网络进入模式等方式完善我国的公共服务市场化。学界对于公共服务市场化问题，多是从政治学意义上对政府的管理方法进行探索，未能结合经济学进行跨学科分析。

单一政府供给状态下的“政府失灵”与单一市场供给状态下的“市场失灵”都不能满足公共服务市场化需要。“新常态”下，我国政府公共服务市场化是指政府顺应目前社会经济发展环境需要的前提下，以市场标准去衡量公共服务供给量，并在维持市场出清状态下，以市场标准去评估公共服务供给效率。政府必须在“新常态”下，根据市场化的新特征有计划地主动运用政策工具，引导公共服务市场化的运行和发展。如图1所示，“新常态”下公共服务市场化过程中，不能单独依赖政府和市场中的任何一方。市场不能完全代替政府，政府也不能完全代替市场，只有两者结合，才是最优选择。具体指运用财政政策、货币政策调控公共服务市场的供需关系，使其趋于市场出清的理想状态，满足人们对公共服务产品的需求。将政府与市场相结合共同推进公共服务市场化进程，保障市场化的顺利进行。

图1　公共服务市场化过程中政府与市场相互作用关系

二、发展过程中存在的问题

(一)“新常态”下政府财政投入量少且不均等，导致公共服务市场供给量不足

从我国基本公共服务占全国财政支出比例情况看①，2014年(1—5月份)全国财政累计支出达52 632亿元。分项来看，排在前三的是：教育支出7 606亿元、社会保障与就业支出7 210亿元、农林水支出4 569亿元。而排在最末的三位是：住房保障支出1 175亿元、粮食物资储配支出969亿元、文化体育与媒体传播717亿元。可见政府对于公共服务各领域财政投入的量少且不均等。各类公共服务投入数额不均等、总投入量占全国财政支出比例低等与需求产生的矛盾形成严重的供给不平衡。

“新常态”下，我国政府财政对公共服务投入有限的现实状态与国民对公共服务需求的多样性、无限性之间存在矛盾，政府只能尽可能满足国民需求；其次，公共产品需投入大量资金，但回报率低，回报周期长。私人部门一般是不愿意提供公共产品的，公共服务投入通常只能由政府独自承担。在这样的情况下，财政补贴加大，财政压力沉重，严重制约了经济与社会的发展。

(二)“新常态”下政府的供给主导地位优势加大，导致公共服务市场化不活跃

我国公共服务的供给者主要由政府、市场、非营利组织三方组成。在三方之中，国家或政府占有主导地位，其所占比例最大。当前我国的公共服务供给主体主要以政府为主，未能做到三者有效结合。供给主体单一首先会导致我国公共服务类产品大多依赖国有公司独家垄断地提供，垄断的供应关系很容易使政府产生惰性和腐败问题；其次，政府没有外部压力，不会提高公共服务的品质和效率，间接或直接地损害了公共利益；再次，由于政府部门和私营或民营企业之间缺乏良性的沟通，政府无法快速地对公民的需要做出及时有效的回应。政府的主导导向使得公共服务市场化缺乏活力，不能保障公共产品的长期稳定供给。

(三)“新常态”下政府无法兼顾市场化过程中经济利益与社会利益的平衡

改革开放以来，我国的国民经济总量一直呈现稳定的增长趋势②。2014年的GDP更是高达636 463亿元。经济的快速发展，极大地丰富了居民的物质生活。在社会经济发展进入“新常态”背景下，通过数据分析发现，经济效益与社会效益没有出现正比增长：GDP对公共服务的拉动作用并不明显，甚至出现相反效果。上海2013年满意度指数为3.188，而到2014年，随经济的发展降至3.159，出现同样情况的还有银川、兰州等地；仅在2014年，深圳一类的经济高速发展的城市，其满意度仅3.070，低于像西藏(4.664)一类的经济不发达城市③。

随着社会经济发展，国民对公共服务的满意度并没呈现正比增长。公共服务的供给方为追求个人利益而不会考虑公共利益的最大化，同时会策略性地选择为回报率高、需求量大的特殊社会成员提供服务。政府虽是公共利益的维护者，但在追求公共利益目标的同时，也追求政府经济利益最大化。“新常态”下，政府为维护自身利益而在提供公共服务的同时损害公民利益，常以民主和平等为借口在公共服务市场化过程中追求经济利益和政府自身利益。公共服务要求非盈利性的社会效益与政府维护自身经济效益间形成鲜明对比。处于这样的矛盾情况下，根本无法兼顾经济与社会利益。

(四)“新常态”下政府在市场化过程中责任缺失，导致市场化进程缓慢

首先，政府缺乏可行性制度，无法保障公共服务市场化是建立在公平、公正、公开的基础之上；缺乏对价格的管理，双规定价等一系列不公平的定价制度导致价格盲目上涨和定价的不公平，增加了公民享有公共服务的成本；缺乏对公共产品质量的有效监管，私人容易以追求自身利益最大化为目标损害公众的利益，进而引起政府腐败。其腐败表现在“寻租”问题严重。主要表现为：第一，价格管制。以价格双轨制来对同种商品进行不同定价，差别对待下使有权力的官员与寻租人共同参与分享，导致腐败。第二，优惠政策。优惠政策是带有歧视性且有适用范围限制的。利益集团以寻租方式通过政府来试图改变这些适用范围，寻求利益最大化。第三，政府特许权。在政府的保护之下，利益集团获得法律和制度规定以外的各种权利带来的经济利益和政治利益，因此容易发生腐败。第四，公共投资活动。一些单位本身不具有特定技术水平或技能，通过寻租或行贿等方式得到政府项目，造成公共投资活动的不公平和政府腐败。

三、发展路径研究

(一)政府综合运用宏观经济政策工具并加大财政支持力度

政府的宏观经济政策工具应根据“新常态”下的公共服务市场化需要进行政策制定与运用。首先，合理运用财政政策。其一，自动调节。政府税收和财政支出随社会经济发展变化而自动变化。“新常态”下，社会经济高速发展。在税率不变的情况下，政府税收会自动增加而政府财政支出自动减少，随之个人可支配收入也相应增加，从而使公共服务的需求也自动地增加。其二，主动调节。指当公共服务在供给产生膨胀时，政府应采取紧缩性财政政策放慢其发展速度，以维持公共服务的供求平衡。其次，对货币政策分为扩张性和紧缩性两种。扩张性在于经济萧条时，公共服务供给不足，通过降低法定存款准备金率增加货币供给量来刺激对公共服务的需求量；紧缩性则相反。

虽然政府通过利用财政政策和货币政策都能对公共服务的供需进行调节，但还必须注意它们应相互协调使用。因此，政府必须依据当年公共服务供给的实际情况采用相应的宏观经济政策使公共服务市场化更加合理：依据“新常态”下社会经济发展需要，在改善公共服务总需求结构方面，财政政策应当加快公共财政职能的转型与建设，增加财政支出，同时货币政策还应当进一步改善消费者融资环境；在促进公共服务区域协调发展方面，要综合运用各种财政措施，提供良好的金融支持和融资环境；在提供准公共物品方面，在兼有社会效益和私人效益的项目上协调配合。

(二)构建多元化供给主体，积极培育第三部门以破除政府主导格局

构建“一主多元”的公共服务供给模式，是指在社会经济发展“新常态“下，以政府为主导力量，加上私营部门和第三方部门形成多方公共服务供给格局。一方面，政府要充分利用其强制性和权威性来发挥自己的主导性地位，起到统帅的作用；另一方面，私营部门和第三部门要最大限度地满足公民对公共服务多样化的需要。私营部门通常以自身利益最大化为动机，对市场需求的变化能快速做出反应。第三部门具有公益性、自愿性等特点，它的主要功能是向社会提供服务的同时承担大量政府不应该做或者做不好的事务。在政府、社会、市场三者之间起到有效沟通、合理补充的作用。同时它的公益性决定了拥有良好的社会基础，运作时能获得大量的社会支持并且能为特殊成员提供特殊服务，最大限度地满足公民的多样化要求。

多元主体协同供给的模式在有效整合社会资源、提高资源利用率的基础上，能充分调动社会积极性，以满足国民对公共服务的多样化需求。

(三)政府综合运用公共服务市场化模式微观管理办法以协调社会效益与经济效益

公共服务市场化的模式有如下三种：政府内部改革、政府撤资、政府委托授权。如图2所示，在社会经济发展“新常态”下：其一，当公共服务市场化程度低时，例如在国有大型公共企业和公益性公共服务领域使用时，应该采用政府的内部改革。这样有利于原单位在所有权不变的情况下引入市场竞争机制，便于收回运营成本，提高效率，这是政府力量的最强模式。其二，当公共服务市场化程度最高时，例如在经营性的公共服务领域，包括市政公用事业如供水、供气、公共交通、垃圾处理、环境保护、城市绿化、基本公共设施建设等多个方面，应该采用政府撤资。单纯地发挥市场机制，完全交由市场自己所有、运行，政府没必要直接参与，只要发挥宏观管制作用便能提供公共服务。此时，市场化程度最高，政府所发挥的力量最弱，政府由提供者转变为管制者，只是相应地监管他们的生产标准和生产行为，使市场功能达到最大。其三，当公共服务市场化程度处于政府内部改革和政府撤资两者之间，适用范围和政府撤资的范围一样，应该采用政府委托授权模式。政府与私人部门的合作，虽然所有权归政府所有，但政府的主导力量比政府内部改制要弱得多，被委托单位只限于经营权，由于政府资本的优先性，政府供给的垄断性，提供的服务常常质量低下，价格过高，损害了消费者的利益，通过政府委托授权的方式不仅保留了政府对公共服务的所有权，也不会损害公众利益，有利于满足公共服务的多元化，降低成本，提高效率，其作用十分广泛，很适应公共服务市场化的需要。综合使用三种公共服务市场化模式，在保证公共服务供给均衡的基础上兼顾了社会效益和经济效益。

图2　公共服务产品市场化模式

(四)健全法律体系、完善政府监管以明确政府角色和职责

“新常态”下，我国在公共服务的关键领域和关键环节存在大量法律空缺，造成一些重要的领域无法得到法律保障和政策支持。再者，人为因素在公共服务市场化进程中占据了主导地位，容易造成管理机构权力欲望的膨胀，滋生寻租行为，进而导致产生政府腐败现象，直接威胁到公共服务市场化的良性发展。“新常态”下，要求我国政府通过制定切实可行的法律法规来预防和解决市场化后公共服务领域可能会出现的问题，用法律手段为公共服务市场化良性发展保驾护航。“新常态”下，依法进行公共服务供给市场化是必然要求，政府必须将公共服务市场化纳入依法治国框架内，保障公共服务供给双方的共同利益。

其次，完善政府监管的目标、内容、方式。一是政府要以培育竞争性市场环境，加大对公共服务产品的财力、人力的投入，减少外部性影响为管制目标。二是完善政府管制的内容：第一，进行价格管制。保证产品价格的合理性有利于资源的充分利用，不会发生价格歧视。第二，进行保质保量管理。公共服务市场化下所提供的服务产品，其质量与数量与国民生活密切相关，更关系到人们的切身利益，所以要求公共服务市场化过程中要保质保量。第三，进行信息公开管理。向国民和供应商提供详细的公共服务产品信息资料和各项说明，保障信息及时、有效、公开透明。加强与私营部门和第三方部门的沟通，满足公共服务多元化需求。三是转变政府监管的方式：第一，由政府单一行政管理向经济、法律多手段管理转变。第二，建立全方位监管机制，把行政监管、司法监管、立法监管、社会监管、舆论监管等方式相结合，维护公共服务市场化的良性发展。

四、展望

“新常态”下，我国政府在进行公共服务市场化改革过程中存在政府行为缺位、财政投入匮乏、政府管控不到位、无法兼顾社会效益与经济效益的问题。为顺应社会经济“新常态”，顺应国家治理现代化的要求，通过政治学角度上的行政管理与法制管理手段相结合，经济学角度上的宏观经济政策与微观经济管理办法相结合，共同引导公共服务市场化的发展。但由于研究能力限制，未能对“新常态”下公共服务市场化研究路径的实际可行性进行验证，这还需要进一步研究。

注释：

①《2014年5月财政收支情况》，http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201406/t20140611_1097509.html。

②《中国经济发展蓝皮书(2014)》，第15页。

③李慎明、李崇富、程恩富，等：《中国城市基本公共服务力评价(2014)》，社会科学文献出版社，2012年，第8-17页。

[1]李红霞.基本公共服务供给不足的原因分析与强化政府财政责任的对策[J].财政研究，2014(2)：58-61.

[2]陈荣卓，祁中山.农村公共服务市场化路向及其深化[J].江汉论坛，2014(11)：16-19.

[3]王树文，韩鑫红.德国公共服务市场化经验及启示[J].党政视野，2015(4)：41-41.

[4]倪东升，张艳芳.政府购买公共服务市场化中承接主体的激励机制[J].中国流通经济，2015(4)：89-94.

[5]王树文.我国公共服务市场化改革与政府管制创新[M].北京：人民出版社，2013：5-289.

[6]李广文，王章玲.多元治理进程中公共服务市场化、社会化悖论探析[J].中共贵州省委党校学报，2015(3)：97-103.

[7]马旭红.公共服务市场化过程中的政府责任缺失及完善[J].人民论坛，2015(17)：73-75.

[8]支建言.加快推进公共服务市场化改革[J].中国政协，2015(7)：27-27.

[9]黄恒学，孔雪琳.国外公共服务市场化改革研究[J].天津行政学院学报，2015(1)：97-103.

责任编辑：庄亚华

10.3969/j.issn.1673-0887.2016.04.022

2015-12-16

叶雯(1991—)，女，硕士研究生。

G127

A

1673-0887(2016)04-0101-05