“领跑脱贫攻坚”的典型实践与政策建议

曹国庆+郑瑞强

脱贫致富是一个系统工程，扶贫开发既是资源配置过程，也是扶贫对象“资源基础上的可行能力形成与提升”过程，精准扶贫是基础，领跑脱贫攻坚是目标，扶贫开发模式创新是载体，“领跑脱贫攻坚”的更高要求是实现扶贫治理的现代化。

“十三五”期间，江西省脱贫攻坚任务依然艰巨：204万贫困人口，25个贫困县，2900个贫困村，且主要分布在集中连片特困地区，自然条件差，贫困程度深，增收难度大，是扶贫开发最难啃的“硬骨头”。围绕省委省政府提出的“全省提前两年基本消除绝对贫困，到2020年努力成为全国脱贫攻坚的样板区”的扶贫开发目标，“十三五”期间要打赢脱贫攻坚战，实现“领跑脱贫攻坚”更高要求应将“精准”与“领跑”兼顾。

以赣州市石城县（罗霄山集中连片特困地区县、专项扶贫特色县）、瑞金市（罗霄山集中连片特困地区县、江西精准扶贫工作先进县、扶贫资源富集区）和抚州市广昌县（国家扶贫开发工作重点县）3个县（市）为样本，课题组对8个乡（镇、园区）16个示范点进行了实地调研，总结各地脱贫攻坚典型经验，探寻扶贫开发问题，凝练扶贫开发模式，健全扶贫开发体制与机制，以扎实推进精准扶贫工作，优化脱贫攻坚顶层设计，提高江西省扶贫开发治理水平。

实践与探索

组织引领：党建基于产业，资源整合定位于项目。

党的领导是扶贫开发的关键，扶贫开发是检验党建成效的主战场。各地坚持把党建扶贫作为助推大扶贫战略行动的有效抓手，最大限度凝聚精准扶贫正能量，努力探索出一条党建扶贫新路子，如石城县在脱贫攻坚过程中认识到“贫困人口增收致富不能单打独斗，融入并依托‘风险共担、收益共享的农村经济合作组织或者将农户与企业发展捆绑是实现贫困人口生计可持续的重要发展思路”，但合作组织和企业等经济主体在发展过程中都有逐利特征且政府不能强制其服务扶贫开发工作，而将党组织建构于合作组织（如丰山乡薏仁合作社专门成立了党支部）和企业，党建立基于产业，则能够很好发挥党组织的发展协调、联通和凝聚作用，有效整合经济组织的逐利目标和社会责任履行目标，助力扶贫开发。

同步小康目标指引下的扶贫开发，多元主体参与其中，扶贫资源形式多样、数量各异，各地按照“渠道不乱、用途不变、各负其责、各记其功”的原则，“各炒各的菜，共成一桌席”，以项目为载体，将扶贫开发资源与其他部门、渠道的支农惠农资源整合捆绑起来，统一规划、共同实施，使贫困群众从中受益。如瑞金市叶坪乡黄沙村整合新农村建设、土坯房改造、产业扶贫等多项资金，依托红色资源和文革历史遗存大力发展旅游业，围绕“农家旅馆+山乡旅游+红色教育”的扶贫开发思路，逐步实现了生产富足、身体健康、生活富裕的“黄沙梦”。

创新引领：健全多元参与扶贫开发协同机制，强化“组合式”扶贫模式创新。

提升扶贫开发工作绩效，重在提高资源配置水平，关键在于扶贫模式创新。

一是体制机制创新。坚持高位推动，结对帮扶，“一手抓能人，一手抓扶贫”，发挥单位挂点、干部驻村优势，加强脱贫外力支撑；强化基层民主，健全村级民主管理制度，完善村民理事会和基层党组织，充分尊重村民自治，如瑞金市沙洲坝洁源村民理事会骨干成员实行“脱产管理”，切实服务群众，以一流的服务得到了民众认可，赢得了民众信赖，也为扶贫工作开展营造了良好氛围。

二是扶贫模式创新。产业扶贫改变了原来“阶段瞄准的短平快帮扶”为“全产业链帮扶”，按照“选准一个产业、打造一个龙头、撬动一笔贷款、创新一套机制、提供一套服务”的五位一体模式，推进“政府+公司+合作组织+银行+贫困户”的模式扶贫，拓展扶贫新路，如石城县赣江源农业发展有限公司推动的分户式光伏发电项目；金融扶贫模式创新体现在创新担保方式、创新贷款品种和创新协作机制等，从源头上解决农民贷款难问题，为贫困地区重塑具有成长性的经济增长模式，在技术、信息、融资等方面形成合力支持；社会保障扶贫实施动态控制，随着社会经济发展水平提高，不断提升最低生活保障水平，并针对“因病返贫、因学返贫、因老返贫”等致贫原因，构筑健康扶贫、社会救助与教育支持等脱贫最后防线。

保障引领：统筹农村改革，完善脱贫人口生计发展长效机制。

统筹农村改革，有助于显化农户财产性收益，为贫困人口资产性收益增加奠定基础。各地聚焦农业供给侧结构性改革、农村集体产权制度、农业经营制度、农业支持保护制度、城乡发展一体化体制机制和农村社会治理等领域，尤其是关注农村产权制度交易平台建设，如瑞金市叶坪乡油茶合作联社与油茶企业联合，实施油茶林“回购返租”，既能够为贫困户提供效益分红，又能为其提供就业岗位，提高技能，增加收入，远近结合，一举多得。

脱贫人口的返贫问题成为蚕食扶贫开发工作成果和阻碍扶贫目标顺利实现的顽疾，各地健全脱贫攻坚考核机制、精准脱贫退出机制、改革投入分配管理机制和脱贫人口生计可持续发展扶持机制，以创新激发动力活力。如瑞金市专门对精准扶贫工作制定了严格的考核办法，将脱贫攻坚工作纳入到各单位、各乡镇综合考评体系和干部选拔任用评价体系，健全完善定期调度、定期督查制度，对精准扶贫不达标的，实行“一票否决”；再如广昌县对于脱贫人口实施“脱贫不脱政策”、“扶上马再送一程”的工作方式，持续跟踪，以尽可能减少贫困脱贫返贫风险，实现脱贫人口的生计可持续发展。

问题发现与政策建议

一是强化扶贫资金管理，注重扶贫资源优化配置。

脱贫攻坚任务完成需要大量扶持资金支撑，调研发现，目前80%以上扶贫资金为财政资金，使得扶贫资金在使用管理上受到配套、程序、数量和投向方面的制约。

表现一：配套资金门槛过高。

由于发展水平不高，贫困区县自身在财政支出方面捉襟见肘，中央和省级部门在划拨财政支农项目资金时，往往要求地方财政进行资金配套，且多数产业项目要求按1：1比例配套，虽然这种要求有防范资金挪用、放大资金杠杆效应等考虑，但多地表示由于地方财力不足，配套资金吃紧，无力提供配套。

政策建议：考虑各地区的财政收支实际情况，合理安排配套资金分配比例。对于经济实力较弱的地区，合理下调地方配套的比例。

表现二：扶贫资金拨付迟缓且相对分散。

财政扶贫资金下拨需要经过项目规划、年度计划、预算、审批等多个程序，走完一套程序一般要2-3个月，且很多项目资金是分年支付，鉴于同步小康的脱贫攻坚工作时限要求，给实际工作带来了资金到位时间长、资金支付分散致使项目进展迟缓、资金利用效率低下等问题。

政策建议：提高前期科学规划水平，注重规划、计划的合理性审批，减少资金管理的审批环节，将项目资金管理风险防范重心前置，以提高资金拨付效率；强化资金使用过程监管，有效防范资金管理风险；按照对应任务种类针对不同扶持资金分类管理，常规性、时序性任务的扶贫资金年度支付，时间敏感性任务（如产业项目）则要考虑项目投入的前期、中期、后期的资金投入比例安排支付计划，真正发挥“救急济困”的作用。

二是协调政府与市场作用发挥，提高扶贫开发治理水平。

精准扶贫，领跑脱贫攻坚需要重新审视传统扶贫业务，实施流程再造和创新。针对当前政府过度包揽扶贫开发工作的现状，有必要明晰经济新常态背景下的政府与市场的作用边界，注重多元主体参与和多方利益诉求最大化实现，实现扶贫开发治理的现代化。

表现一：结对帮扶部分流于形式。

干部结对帮扶具有“先进带动后进、优势带领劣势”的作用，是各地普遍采用的“政府下沉、条块联结”重要方式。由于观念、资源约束，结对帮扶仍存在部分沉不下去、流于形式，缺乏保障、考核困难，帮扶能力有限、难以脱贫等不良现象。

政策建议：结对帮扶是一个双向选择的过程，不能简单的行政指定，不能扭曲其自愿性行为特征；各地在推进扶贫开发工作过程中，强令政府工作人员结对帮扶，于法无据，且在一定程度上可能遭到部分干部的抵触，尤其是本职工作较为繁重的岗位人员，既影响了本职工作效率，又使得结对帮扶流于形式，造成资源浪费，建议通过修订工作人员的考核办法（重在经费保障、业务考核指标和考核期限），使其成为政府机构和工作履行组织公民责任的一种模式，引导结对帮扶走向社会扶贫方向。

表现二：扶贫资金金融撬动规范化程序。

推动贫困人口脱贫，促进贫困人口持续增收是为重点。各地普遍做法是将贫困农户与龙头企业、农村经济合作组织捆绑，关联纽带是将财政下拨的扶贫资金用于银行贷款，采用金融撬动方式，交由企业、合作组织使用和管理，政府担保甚至贴息，贫困户从企业和合作组织中获得持续收益（主要为利益分红和就业岗位收入），调研发现，部分贫困人口对于捆绑做法存有抵触思想，主要原因资金捆绑使用可能带来的机会损失（部分贫困人口提出如果交由个人处理进行创业或其它投资的收益有可能更大，且在一定程度避免贫富差距加大）。

政策建议：资金捆绑使用，放大金融杠杆效应，取得较好市场收益和扶贫效果的做法值得提倡，但鉴于财政扶贫资金公共属性及其使用对象的特定性特征，建议资金捆绑使用时，一要采集扶贫对象的资金使用意愿，二要在选择企业和经济组织等资金使用主体时注重扶贫对象的参与，三要区别扶贫资金投资收益与其他种类投资资金收益分量比例（调研发现，这条建议各地普遍赞同，尤其是要加大扶贫资金投资收益的比例）。

三是健全脱贫人口长远生计可持续保障，优化扶贫开发绩效考核机制。

要进一步完善县乡综合考核评价机制，将精准扶贫攻坚实绩和扶贫规划实施作为重要内容，用实用好考核扶贫实绩的“指挥棒”，切实保障“领跑脱贫攻坚”更高要求顺利实现。

表现一： 精神扶贫仍需常抓不懈。

贫困的发生，既有客观原因，也有主观原因。相比于交通闭塞、自然条件恶劣、灾害疾病多发等致贫因素，观念陈旧、信心缺失、道德失衡等主观因素滞碍脱贫进程更为突出，调研发现部分地区在扶贫开发过程中仍然存在“重经济轻文化、重物质轻精神”的状况。

政策建议：针对“观念滞后、主动脱贫的干劲不足，惰性作祟、存在等靠要的思想，精神空虚、容易偏离正路，风气不纯、乡村治理难度加大”等亟待解决的精神贫困问题，建议积极开展“精神扶贫”，整合农村现有宣传文化、党员教育、图书出版、电影放映、体育健身、科学普及等方面资金、项目、场所、设施、人才等资源的基础上，充分利用乡文化站、村社文化室、党员活动室、农家书屋、乡村体育健身工程等阵地，挖掘各乡村自然景观和优秀传统文化资源，突出自身特色，大力开展群众喜闻乐见的文化活动，将精神扶贫、文化扶贫有机嵌入到其他扶贫方式中去，不断激发贫困群众求知、求美、求乐的热情，帮助贫困群众既富口袋又富脑袋，同步推进物质脱贫与精神脱贫。

表现二：脱贫返贫长效机制亟待优化

由于农村发展资源与环境、脱贫人口的市场适应能力与生计脆弱性等因素的综合影响，农村有相当部分的脱贫人口又重新进入贫困，且随着贫困标准的提高返贫率会逐步上升。脱贫人口的返贫问题如影随形，成为蚕食扶贫开发工作成果和阻碍扶贫目标顺利实现的顽疾，应采取有效措施治理农村返贫现象，巩固扶贫开发成果。

政策建议：针对不同类型脱贫人口返贫特征，剖析返贫风险传导机制，系统设计脱贫人口返贫风险预警指标体系，建立多元主体风险预警机制，强化社会稳定风险评估，健全脱贫人口返贫动态风险防范体系；规范财政扶贫资金投资项目的收益回收制度，形成“扶贫互助资金自我积累”的良性循环机制；建议国家管理机构出台《脱贫人口后期扶持条例》，明确扶持对象、扶持方式、扶持期限与扶持责任等内容，切实保障脱贫人口生计可持续发展，最大程度消减脱贫人口返贫。