中西部半干旱地区草原保护体系的法律完善

郭晓岚

摘要：中西部草原多处于干旱、半干旱地区，由于这些地区地广人稀，进行草原保护的执法队伍人员相对较少，农牧民用来维护自身利益的法律途径不充分，草原保护体系的法治化程度不足。同时，现今草原保护立法层面还存在着一些缺陷。所以，加强中西部地区草原保护的法律意识，理顺草原法与地方性法规、部门规章的关系，对草原行政执法行为的标准量化和细化，就显得尤为重要。文章从草原法的法条入手，在理论层面上，分析了中西部半干旱草原法律体系中存在的各种问题，以期寻找有效的解决方法。

关键词：半干旱地区草原；法律；完善

中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1001-0475（2016）09-0047-02

在中西部半干旱地区，草原的生态环境与地方经济紧密相联，各地区人大及常委会都制定了一系列保护草原生态的地方性法规，给予地方政府在发展当地经济的同时能够有效地保护和改善草原生态环境、切实维护基层农牧民的切身利益提供了基本的法律根据和保障，促进了环境、经济、社会的可持续发展，取得良好效果。文章查阅大量数据，特别是内蒙古地区的资料，进行研究，对进一步完善中西部半干旱地区草原保护体系的法律提出理论建议。

一、 全国人大常委会应加快修订《中华人民共和国草原法》

新中国成立以来，作为各级地方权力机关已经通过立法建立了当地相对完善的草原生态保护的法律体系，以内蒙古为例，1996年的《内蒙古自治区国有农牧场条例》、2006年的《内蒙古自治区草原管理条例实施细则》、2010年的《内蒙古自治区基本草牧场保护条例》等。但是作为《中华人民共和国草原法》却仍存在着一些逻辑结构的错位。比如《草原法》中第一条规定：“为了保护、建设和合理利用草原，改善生态环境，维护生物多样性，发展现代畜牧业，促进经济和社会的可持续发展，制定本法。”但是在草原法的现行目录却把“保护”放在第六章，把“建设”“利用”分别放到第四章和第五章，使得“保护”的法律地位滞后于“建设”和“利用”。同时，《草原法》第九条规定：“草原属国家所有，由法律规定属于集体的除外，国家所有的草原由国务院代表国家行使所有权。”但在草原执法过程中，由于地域限制国务院不能有效地直接行使权利，只能把草原保护权、管理权、执法权分到地方各级人民政府，使得政府对各种权利和义务没有统一界定标准，在具体情况处理过程中出现了法律制度执行、适用条件分散化、不确定化，各地牧区利益冲突严重。另外，有些牧区还存在着村委会对于集体所有的草原竟然代替集体成员行使所谓的行政权力来控制草原的开发用以一己私利，加大草原产权的冲突，引发群体恶性事件，比如锡林郭勒盟打死牧民案件。[1]（P.65）

所以，修订国家层面的草原法，使之符合时代变化就显得尤为重要。首先，全国人大常委会应修改草原法的目录，让其结构与草原法第一条的逻辑结构一致，使之符合法律语言表达的逻辑结构，从而达到草原法律条文在整体布局的合理性。另外，针对草原产权方面具体落实的冲突，建议草原法具体明确草原管理的权属，把没有行政权的组织诸如村委会从立法层面剔除出去。明确农牧区草场承包和转承包的双方主体，承包合同中严禁任何个人、组织剥夺或附加法律规定以外的义务和责任给产权人，让明确的产权人来承担其利益和负效应。在完善草原法的法律责任方面，《草原法》第八章中关于违反草原法所应承担的法律责任的法条内容规定过于简化或仍存在不合理。比如《草原法》第六十三条、第六十六条——七十条规定的通过非法批准、征用、使用草原的，并给草原所有者或者使用者等当事人造成实际损失的，应当依法承担赔偿责任。这就意味着发生草原纠纷造成损害，应付民事责任。[2]（P.34）同时，《草原法》第六十六条规定非法开垦草原资源，一经发现没收行为人违法所得，并处五万元以下的行政罚款，这些条文虽然规定法律责任，但存在着一些问题，比如行为人无论非法开垦多大面积的草原草原，无论是否取得收益或取得多大收益时，对其的行政罚款也不能超过五万元这一限度，这样在实践中不仅不能给违法者和将要违法者足够的震慑，还促使其进一步疯狂掠夺草原资源，以弥补可能发生的行政处罚。所以文章建议应加大行政处罚力度，提高行政处罚的金额标准，各地根据本区域的经济情况，可以把行政罚款标准提高到20万—30万元之间，情节严重的可以对其并处以行政拘留。

二、理顺草原法与其他法律的衔接，改善草原执法环境

我国最高院公布了《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》（简称草原司法解释），在这一司法解释中细化各种破坏草原环境的违法行为，法律责任、处罚力度进一步加大，为推行各地区草原执法检查工作营造出草原保护良好司法氛围，促进草原生态保护的法治进程。但是，现今草原立法还存在着一些不足，使得司法解释与立法在法律适用方面有脱节，造成司法实践的若干困难。比如草原法中法律责任的规范较少、生态环境补救性措施较多，没有震慑力；草原立法形式结构不尽合理、目录排列存在逻辑错误，与土地法、矿产资源法不能直接有效适用，草原犯罪的民事、行政、刑事责任难以实现等问题。鉴于此种情况，应理顺《草原法》与其他法律的衔接，加快完善《草原法》有关的具体配套法规内容，有效地与上述法律进行对接。所以，要将有关草原草场的规定从《农村土地承包法》中删除，因为《农村土地承包法》主要是调整围绕耕地所产生的法律关系，并不能考虑草原生态的本有属性和特殊性，因此，不能有效适用于牧区、半牧区草原草场的纠纷解决，相关法律重复过多不符合法律的明确性、确定性。建议对《农村土地承包法》第二条规定中的“草原”一词进行删除，而且在该法中涉及草原、草场的相关法条进行修改或者废除，在司法实践中法院只需援引《草原法》、草原司法解释的法律规定即可。同时，要将有关草原草场的规定在《矿产资源法》中进行增加，以应对目前存在的矿产开采对草原生态环境的破坏，但目前《矿产资源法》仅有第三十二条对环境污染进行原则性的规定，在具体草原生态污染、法律责任承担的归责条件、处罚力度仍处于法条空白，《草原法》第五十四条、第六十一条、第六十二条、第六十三条、第六十四条、第六十五条也仅为原则性规定。建议草原法应完善非主观故意、主观故意造成的破坏草原的行为并明确处罚标准、量刑标准。条件成熟时，颁布刑法修正案，将草原违法行为的具体刑罚直接插入刑法典原有条文中予以修改或补充，这样既指引和规范了公民行为，又能避免法院援引条文时导致的司法适用弊端。

在地方立法方面，以内蒙古为例，其人大常委会应该对已经实施的有关地方性法规、单行条例中与《草原法》相抵触的内容进行修改；[3]（P.55）人民政府应对与《草原法》相冲突的行政规章进行及时地修改和清理，使得地方草原生态保护法律体系能够统一、协调。同时，自治区人民政府要把村委会、乡政府排除在外，在法律、法规范围运行草原行政执法，明确各级草原行政主管机关的职权和职责，重大决策要以草原法律为依据、依法启动听证程序、并受社会的监督、明确各级地方人民政府的执法责任，避免地区的政策倾斜或主管部门保护主义，造成执法管理的局限。对农牧区要在民间吸收法律专业人士为民众监督员，强化草原执法人员、农牧民的草原保护法律意识、忧患意识，鼓励群众举报草原违法案件，集中查处群众反应强烈、纠纷矛盾激化的案件，做到程序公正、公开。

参考文献：

[1]甄江红，罗莎莎，何孙鹏.基于生态足迹的呼包鄂地 区生态安全评价研究[J].内蒙古农业大学学报（自 然科学版），2015，（6）.

[2]田永明.内蒙古牧区发展专题调研报告[J].北方经 济，2011，（11）.

[3]彭海英，李小雁，童绍玉.干旱半干旱区草原灌丛 化研究进展[J].草业学报，2014，（2）.

[责任编辑：褚永慧]