完善组织机构 创新工作机制——关于邵武市土地收储、出让和运行情况调研

黄毅平

完善组织机构 创新工作机制——关于邵武市土地收储、出让和运行情况调研

黄毅平

根据省政府闽政〔2001〕34号《关于推进土地收购储备制度的通知》文件精神，2002年5月成立了邵武市土地收购储备中心，并制定了相关法规性文件：《邵武市土地收购储备暂行规定》《邵武市城区国有土地使用权招标拍卖暂行规定》及该规定的补充通知。明确了土地储备的组织结构、职能、作用、运作方式、征用补偿标准等内容，解决了各相关部门之间深层次的矛盾，使土地收购储备工作“有法可依，有章可循”。明确了我市土地收购储备中心的主要职责是：根据土地利用总体规划、城市规划和市场需求，代表政府制定收储计划，适时收储土地；对实施企业改制的存量土地进行收购；经营和管理市政府依法收回的违法用地，闲置抛荒土地和无主土地，并纳入土地储备体系；对收购储备土地进行拆迁，整理和出让前的合理利用；对收储土地组织出让，筹集运作和管理土地收购、储备和出让资金。

根据市领导的要求，我们对市土地收购储备中心（以下简称“收储中心”）的组织机构、土地储备制度建设和运行情况进行全面的调研，现将调研情况报告如下：

一、基本现状综述

（一）目前运营情况

随着城市建设的加快和老城改造的深入，特别是实行净地出让政策，收储中心承担任务日益艰巨。2002年至2015年12月，收储中心共收储土地总面积5236.12亩，共支付土地价款和拆迁补偿费10.81亿元（不含《土地收回协议》约定按出让成交价款60%支付的未成功出让地块收回费用）；出让经营性用地158宗，面积约265万平方米，共获出让金约38亿元，高出底价约7亿元。2008年至2015年底在财政授权下共垫付地块费用约1936万元，截止到2015年底中心专户账户银行余额约为18941万元，实际收支余额应约为19942万元，差额为1000万元（此款项为中心历年结余及工业用地保证金等）。

（二）人员编制状况

收储中心是隶属于市国土资源局原为自收自支股级事业单位，目前实际按财政核拨事业单位管理。收储中心成立之初没有核定人员编制，人员由原市土地管理局内部调剂，2010年经市编委（邵委编〔2010〕11号）同意，将撤销的原市拆迁事务所的21名工作人员和13名事业编制核定给中心。现依据邵委编〔2015〕57号文件，定为公益一类事业单位。按规定，其经费由财政核拨，实际上从2003年起邵武市土地收购储备中心已是财政全额拨款，但事业单位法人证书上经费来源还是登记为经费自理，与实际情况不符。目前，中心实际在岗5人（其中3人属基层国土资源所或直属事业单位编制），其余人员在市国土资源局内部调剂使用；中心现配备主任1名，副主任1名，会计1名，出纳1名，职员1名，人员短缺和工作任务繁重的矛盾十分突出。

（三）资金运营状况

邵武市2002年成立收储中心后，前期做了大量的基础性工作，应该说取得了一定的成绩，为土地储备工作打下了良好的基础。围绕建设人居福地、创业福地、生态福地的海峡西岸经济区绿色腹地经济强市的目标，市委、市政府对土地储备工作提出了更高的要求。但是，一方面土地收购储备前期资金政府投入不足，另一方面收储中心希望依靠国家和省里面制定的政策作为依据，向金融机构进行融资也无法实现，收储中心进一步拓展业务失去了必要的资金保障。在这样的现实状况下，进行土地收购的时候，收储中心就只能采取唯一的一种收购方式——协议收购来运作。这种收购方式在运作过程中，由于采用的是“先协议收购，后出让补偿”的方式，所以在对土地进行收购的时候，就存在四个方面的不利因素。一是不利于土地收购储备机构成功收购。由于这种收购方式实际上是一种“赊账式”收购，所以在收购有些土地特别是所谓的“黄金”“抢手”地块时，由于用地意向者较多，原有土地使用（所有）权属单位人出于一种急功近利的思想，就往往置国家法律法规于不顾，将本应该纳入土地储备库或应该经过收购储备推向市场的土地，擅自转让或买卖于他人，从而导致收购储备工作陷于一种尴尬被动的局面。二是不利于政府获取更多的收益。因为协议收购或多或少地会存在土地使用（所有）权属单位人向土地收购储备机构讨价还价的可能，从“利息”和“付款周期”等角度考虑，“赊账式”的收购往往是“让利式”的结果。三是土地征收主体的多元化，土地收购储备部门之间的协调不够，到期不按时交付土地，给政府储备、出让土地造成困难。四是在土地收购储备的实际操作中，规避土地收购储备的行为时有发生，致使一些本应纳入收购储备的土地被纷纷转手，国土收益大量流失。主要表现在：其一，一些工矿企事业单位等，因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或其他原因调整出的原划拨的国有土地，以出让方式取得土地使用权后，无力继续开发，而又不具备转让条件的土地，以及应依法收回的荒芜、闲置的国有土地，根据相关规定，本应纳入土地收购储备，但土地使用权人却拒绝收购，在不办理任何土地相关手续的情况下，买卖或者以房屋租赁、联营联建等名义擅自转让土地或改变土地用途等方式进行私下的交易，导致国有土地资产大量流失。其二，城区或集镇规划区等一些原有的划拨性住宅用地，因实施城镇规划和土地整理，在搬迁改造后一下子由深巷偏僻之地变成了临街“黄金”地块，土地价值突显。于是这些土地使用权人便采取拆旧翻新等种种方式，使其无偿取得的住宅用地一跃而改变成为本应通过公开出让有偿方式方能获得的经营性用地，在原用地上开门面、设店铺，用于商业、服务业等用途，从中大肆掠取因政府投资而带来的土地增值收益。五是集体土地的大量非法入市（特别是毗邻乡镇、周边基础设施较好的“城中村”，以及城乡结合部、交通沿线这些特殊区域的集体土地），严重地影响着土地的收购储备及储备土地的处置工作。

二、思路和对策

土地储备的实践过程，即土地储备制度的建立过程。邵武市经过12年的努力和实践，土地储备的基本制度框架已基本确立，土地储备的各项工作得到了长足发展，城市的土地资源利用效率明显提高，但在运行过程中仍然存在着有待改进的问题。

（一）实现土地收购储备工作的统一管理

目前，无论是征收的集体土地，还是进行市内旧城区改造、土地成片开发，都存在着因地上有建筑物和其他附着物而需要实施拆迁、配套基础设施建设和土地平整等（即土地的一级开发）。收储中心力量有限，无法承担所有地块的前期开发，现在各园区、各项目部等都在进行储备土地的前期开发，但操作方法不统一、管理不统一、标准不统一，直接影响了邵武市土地一级开发的进展。实现土地征收主体的多元化。一是各乡镇人民政府、经济开发区、金塘工业园等相关园区为各自行政区范围内土地收储的征收主体，负责土地收储的前期征地、拆迁和谈判等工作。二是受市政府指派，市国投、城投公司可以作为重点土地收储项目的征收主体，实施土地收储的前期征地、拆迁和谈判等工作。三是对市本级大型土地收储项目，成立由相关部门组成的项目部，明确一个征收主体，其他单位密切配合，实行项目封闭运行。要实现市政府对土地一级市场的完全垄断，建立规范高效的土地市场运营体系，规范管理体制，统一运作，真正做到“一个口子进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”。我们可以借鉴城建领导小组的模式建立土地储备联席会议制度，以此作为领导协调机构，具体负责研究、制定政策、土地征储和供应计划，以及协调解决各类问题。

（二）规范土地收购储备资本金的运营

在土地收购储备的资金运营上，政府、财政及审计部门不仅要及时指导和监督土地收购储备机构，对土地使用权出让后国土收益的及时回收，更要协助土地收购储备机构搞好土地收购储备前期的资金筹措和投放工作。一方面，财政部门可以划出用于实施土地收购储备的资金列入土地储备专项资金纳入每年度的财政预算体系内，并按照邵武市土地市场发育的实际情况，适当增减财政划出。这样一来，既可以减轻土地收购储备机构贷款利息高、土地收购储备成本大幅增加的压力，又可以协助政府从资金投入市场的额度量方面有效地调控土地市场的供应和需求关系。另一方面，财政部门也可以积极配合好当地土地收购储备机构，充分利用国家及省对土地收购储备机构可向金融系统进行融资的政策依据，主动地与当地金融部门联系，给予资金上的扶持，并在资金的信贷上提供积极的担保帮助。

（三）合理配置土地收购储备机构人员

在市政府的统一领导下，进一步健全组织机构，合理配置人员，是充分调动各方积极性，逐步形成土地资产运营的良好氛围，充分显化土地资产效益的必要条件。初步设想，市土发公司与收储中心合署办公，实行“两块牌子，一套人马”管理模式，内设“五部一室”，即财务管理部、储备管理部、开发管理部、市场交易部、项目开发部、综合办公室。市土发公司承担本市范围内土地收储和经营性土地招拍挂的具体工作和项目投融资工作。通过收回、收购、置换和征收等方式进行土地储备，建立土地储备库，组织实施和管理土地一级开发；受政府和其他单位的委托，组织实施国有建设用地使用权出让、转让的招标、拍卖和挂牌交易；管理土地交易市场，为政府主管部门对国有建设用地使用权出让、转让提供交易场所。工作人员主要由市收储中心现有在岗人员转换为土发公司聘用人员，这部分人员和今后从机关事业单位聘用的其他人员，其在受聘期间原有身份保留不变；工资、福利和政策规定的各类保险费用由市土发公司负责承担；本市同类人员统一调资时，其档案工资随同调整，退休或调离市土发公司时，恢复原有身份，享受原有身份的退休待遇或工资待遇。根据实际需要，可面向社会公开招聘部分专业人才。市土发公司人员待遇可参照市国投公司、高速公路公司的标准执行。

（四）依法依规核定土地收购储备机构经费

市土发公司财务管理直接接受市财政局监督。一是设立保证金账户。在市土发公司设立土地竞买保证金账户，竞买人缴纳的保证金存入该账户，市土发公司按土地出让合同约定将竞得人缴纳的土地竞买保证金与竞得人其余地价款及时全额转入财政金库。二是核定业务经费。由市财政局按宗地土地出让总成交价的8‰计业务费，拨付至市土发公司账户，作为市土发公司的工作经费，主要用于公司的经营和管理支出等。三是保障土地发展资本金。由市财政按宗地计算的土地出让净收益（成交价—收储成本）的5‰及按超出年度预算土地净收益的30%拨付补充。地块收储成本由财政直接拨付至市土发公司账户（注：地块收储成本包括收购土地支出、征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、土地出让业务支出、银行贷款利息等）。四是确定融资规模。由市财政局每年初按土地收储供应计划，经市国土资源局审核后，报市政府批准予以实施，并核定市土发公司举借的贷款总规模，具体项目贷款由市土发公司按计划实施，不得超规模贷款。同时，市土发公司财务月报、年报应定期分送市国土资源局、财政局报备。

市土发公司行使的是政府赋予的职能，充分发挥国有资产的效益，将收储的土地充分利用起来，通过前期策划、定位分析、开发经营和后续管理服务等，盘活国有资产，增加经济效应，其核心在于规范，而规范的前提必须是透明，以制度建设实现透明和规范，由“收”和“储”达到“让”。

（作者单位为邵武市土地收购储备中心）