基于社会价值理论下农民土地权利实现研究

张治民

摘 要：

关于农民土地权利实现的研究国内学者从权力分配、法律、收益分配等多角度进行了广泛的研究。从伦理学中的社会价值体系理论的视角下分析农民土地权利实现，提出农民土地权利实现需要合理利用资源、公平和正义制度体系、“仁爱”思想共同作用，整体推进，均衡地处理。

关键词：

农民；土地权利实现；社会价值体系

中图分类号：D9

文献标识码：A

文章编号：16723198（2016）04016503

20世纪80年代以来，为推动社会经济发展，我国发生了三轮“大规模圈地”，第一次“圈地”：各级地方政府及农村基层组织都是土地资源资本化的主导者，主张“以地兴企”；第二次“圈地”：中央发起、地方蜂拥跟进的阶段，“农地转非”的增值收益分配发生了改变 ；第三次“圈地”：地方政府“以地套现”加快了城市扩张，土地增值收益的分配更加不均衡，也直接引起了更多问题。不难看出三次圈地的核心思想是推动农村社会经济发展增加农民收入、加速工业发展及城市发展，实现工业反哺农业，城市反哺农村。三次“圈地”进一步推动了农村土地制度改革与完善，建立了以宪法为核心，以《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》为基础的新时期的农村土地制度法律体系。但是为什么主导思想是好的，法律制度体系在不断地健全与完善，城乡差距不断加大，城乡矛盾不断加深？为什么关系“三农”核心问题的土地问题越来越激化？为什么土地纠纷、侵害农民土地权利的事件却时有发生？在现在经济文化背景下的现代的、独立自由人组成的社会应建立一个什么样的价值体系来保持社会生活稳定和促进社会繁荣？为解决以上问题，本文从伦理学视角，运用社会价值理论体系分析农民土地权利实现。

1 社会价值理论概述

社会价值体系理论是张华夏教授于1999年提出，社会价值体系理论调和了不同伦理学派，由四个基本伦理原则组织构成：（1）有限资源与环境保护原则强调政府与公民的行为是正当的，它就必须趋向于保护生物共同体的完整、稳定和优美，否则就是不正当；（2）边沁、穆勒功利主义原则强调调节个人与集体的行为准则是正当的，他就是必须趋向于增进全体社会成员的福利和减轻他们的痛苦，否则就是不正当的；（3）康德-罗尔斯公正的正义原则强调平等、机会均等和适度差别；（4）仁爱原则即社会基本结构和人们行为的原则是正当的，它就必须促进人们的互惠和互爱，并将这种仁爱从家庭推向社团，从社团推向社会，从社会推向全人类，从人类推向生态系统，否则他就是不正当的。這四个基本原则起着约束和调整人们的行为、调节人们之间的利益关系、使之有序化的作用。

合理利用（R1表示）、个人与集体协调（R2表示）、公平和正义（R3表示）、仁爱（R4表示）作为社会价值体系理论的基本原则需要共同作用，整体推进，均衡地处理。因此，在社会价值体系理论思想下，当农民、企业、政府及其他利益团体的经济行为能全部满足上述四个基本原则时即行为A满足R1∧R2∧R3∧R4及符合真实目的，我们认为它具有强的正当性，具有较高的社会价值，能真正、有效地推动农民土地权利的实现；当农民、企业、政府及其他利益团体的经济行为不能全部满足上述四个基本原则时即行为A只能从R1∨R2∨R3∨R4加上是否真实目的的判断，我们认为它就只有弱正当性，具有较弱的社会价值，其行为会在一定程度上侵害农民土地权利，影响农民土地权利的实现。

2 社会价值理论与农民土地权利实现

2.1 社会价值理论与农民土地权利实现的关系

农民土地权利起源于基于土地关系下的人际关系之利害，农民拥有土地权利意味社会认同其正当性，农民土地权利蕴涵着农民行为利己的原动力。社会价值理论是伦理学的基础理论之一，其核心思想平衡是个人利益和社会利益。由于伦理与法律之间存在必然的联系，因此伦理是权利生成的第一筛选机制，法律是权利生成的第二筛选机制。可见，社会价值理论为农民土地权利实现提供了外界各方面关系的应有状态和规范，但这种规范仅仅作为道德的评价标准。

作为社会人的行为规范，社会价值体系理论给出了农民、农村集体组织、政府及其他利益组织基本行为准则，也为农民土地权利实现提出了基本前提。（1）农民土地权利实现必须是在农民、农村集体组织、政府及其他利益组织合理配置和利用有限资源包括土地资源、制度资源、人力资源等实现整个社会系统的稳定与和谐；（2）农村土地制度的制定必须兼顾农民、农村社会及整个社会的基本福利和利益；（3）农民土地权利的享有必须强调公平性、机会均等性及适度差别性；（4）在制度的执行过程中必须遵循互惠、互爱。

2.2 农民土地权利实现的社会价值理论框架

社会价值理论有助于农民从道德的规范体系中规范基于土地关系中的所有利益相关者的行为，为农民提供均等的机会，促使农民土地权利实现。如图1所示。社会环境、自然环境、法律环境、政策环境、经济环境影响农民对土地的态度，影响其如何利用土地以实现其土地权利；社会态度、农村集体组织利益、农民个体利益、其他群体利益影响农民经营土地的收益状况；政府、经济和其他因素影响土地的利用状况。当各方面影响达到均衡状态时即各利益相关者的行为符合社会价值理论的基本行为要求，我们认为其行为有助于农民土地权利得以实现；反之农民土地权利将受到侵害。

3 社会价值理论思想下的农民土地权利实现的路径

3.1 合理配置和利用有限的土地资源

梳理世界各国经济发展史不难看出，任何一个国家的经济发展最基本、最重要的资源就是土地，我国也不例外。从土地改革到生产资料社会主义公有制的建立，从发展农业、农村经济到发展工业经济，从经济体制改革到城镇化建设，土地资源的配置与利用贯穿着新中国经济发展的全过程。但是我国二元制的社会经济结构严重打破了应有的城乡资源均衡配置格局，将资源的配置和利用从整体的城乡协调转变成为重城市轻农村，重工业轻农业，重城市居民轻农村居民。

现阶段的土地配置和利用截止到2013年，全国共有农用地64616.84万公顷，建设用地3745.64万公顷。农村和农业在土地占有、经营和利用上占绝对多的土地面积，但是农村土地的利用效率和效果却较低，粗放型的土地利用导致土地资源浪费严重，耕地质量总体偏低。基于土地经营给农民带来的收入较低，弃耕、抛荒现象严重，根据国家统计局统计资料，2012年农民家庭人均存收入为7616.6元，其中人均土地经营性存收入为2106.8元，占收入总额的26.66%；人均土地财产性收入为249.1，占收入总额的3.27%。土地占有、经营带给农民的收入仅接近30%，所占比重偏低。基于此有专家指出中国有9亿农民耕种18亿亩耕地，当市场需求没有实质性扩大时，无论农民付出多大的努力都不会从劳动中获取更多的经济收入，相反，在产能相对过剩的情况下，农民的收入反而会降低，那么农民还愿意更多的投入到农业生产中吗？答案是否定的。我国基本国情决定了在城镇化高速发展的今天，农民土地权利实现的关键在于选择和确定一个合适的城镇化发展规模，正确地统筹人地关系，充分发挥人力资源、土地资源的最大效益。

3.2 协调个人与集体的行为，实现农民土地财产权

农村土地和城市土地具有不同的属性，从资本属性上看，土地是农民赖以生存的资本、是其致富的资本、随着会经济的发展，城镇化进程的加快，城市外溢已将土地升级为稀缺资本。农民、农村集体组织、政府及其他利益组织都会从自身利益出发利用土地资本为自己创造超额的利益。在追逐超额利益的过程中，不同的利益群体会根据自身所掌控的资源采取不同的行为。农村土地制度改革以后，我国不断出台政策、法规规范各利益群体的行为，形成了由一系列国家法律、政府法规条例和部门规章组成，形成了一个繁杂的体系。但是这个体系的一个明显特征依然是二元体系，土地隶属不同的权利体系，由不同的机构管辖，遵循不同的规则规制。

二元体系带来管理机构的重置。按照我国现行土地管理系统划分，农业部门管理农业用地、土地部门管理建设用地为部门间争权夺利创造了条件。尽管我国实行世界上最严格的土地制度，但是各部门的多头管理带来制度执行的间隙，造成在耕地“占补平衡”过程中回补的土地质量处于低水平。第二次全国土地调查的耕地质量等别成果显示：优等地面积为385.24万公顷，占全国耕地评定总面积的2.9%；高等地面积为3586.22万公顷，占全国耕地评定总面积的26.5%；中等地面积7149.32万公顷，占全国耕地评定总面积的52.9%；低等地面积为2386.47万公顷，占全国耕地评定总面积的17.7%。偏低的耕地质量直接影响到农作物的产量，侵害了农民土地收益权。在城镇化进程中，政府、企业与农民争利现象严重，土地交易、土地增值收益极不公平。特别是分税制后，地方政府为了地方经济发展，政府与民争利的现象层出不穷。在征地过程中土地增值部分的收益分配，只有20%～30%留在乡以下，其中农民的补偿款占到5%～10%；地方政府拿走土地增值的20%～30%；开发商拿走了土地增值收益的大头，占40%～50%。不难看出，二元结构体系下，土地资源管理存在管理真空、土地制度体系存在制度真空、政府、企业及农民间存在利益真空。正是上述真空的存在导致农民——企业——政府间的不协调，阻碍了农民土地权利的实现。

3.3 遵循公平正义原则，完善农民土地权利实现法律体系

宪法及相关土地法规定，农村土地归集体所有。集体经济的目的是防止特定财产成为个人私有财产，从而形成一部分人失去财产、一部分人聚集财产的失衡局面从而保障农民能平等地享有土地使用经营权、土地财产收益权及成员权等。当我们重新审视农村社会及农村集体组织所进行的社会物质生产、分配、交换和消费的活动过程，却发现长期以来农民在实现土地权利过程中却与法律的初衷相违背。主要表现在：法律规定农村土地“集体”所有，但是却没有明确“集体组织”的内涵与外延，造成农村集体组织虚拟化，为一些人侵占集体财产提供制度漏洞，造成土地分配的事实不平等；在土地增值收益分配上，分税制改革增加了地方政府对土地财政的依赖，城乡差距进一步拉大，加剧了农村内部、城乡之间的社会经济矛盾；在农民集体成员权上，我国现行立法并未对成员权给予足够重视，直接影响农民集体成员权的确认，间接影响农民平等地充分享有土地权益；社会保障体系的不健全也限制的了农民分享社会经济增长所带来的红利，使农民不能平等地分享经济体制改革的成果。

农民土地权利实现作为社会价值实现的组成部分，其基础是平等地分配机会、收入和财富及尊重。因此，建立完善的、正义的、操作性强的土地法律法规是有效实现农民土地权利的前提。正如世界银行的高级律师Jon Lindsay先生主张“法律起草要面向用户，要有相应的教育和法律援助等去促进法律的实施，让他们能够拿起法律这个武器来维护自己的权益”。

3.4 构建城乡统一、和谐的土地市场，推动农民土地权利实现

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出建立城乡统一的建设用地市場，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。“同等入市，同地同价”其核心思想就是在公平、互惠和互爱的原则下实现农村集体经营建设用地入市流转。

土地使用权流转市场的参与者主要包括三类：农民、政府和公司。其中农民既是供给者又是需求者，公司是需求者，政府是供求的协调者。构建城乡统一、和谐的土地市场就是构建生态和谐、城乡关系和谐、利益相关者关系和谐的土地市场，在这个市场上，各利益相关者的土地权利得到充分实现。在构建土地市场过程中，首先，农民、政府和公司严格依法规划、利用、开发、分配土地资源及土地收益，实现农民、政府和公司共赢；其次，政府充分发挥协调者职能，切实改变现阶段政府在土地交易中即是交易者又是监督者的双重身份；第三，现阶段农村土地经营细碎化决定了单个农民个体与企业进行交易是处于劣势的，农民只有组织化即通过建立及参加农村集体组织才能在交易中取得平等的谈判地位；第四，农民、政府和企业相互尊重，平等交易，互惠互爱推动社会经济文化进步，实现各自权益。

构建城乡统一的、和谐的土地市场需要市场上所有的利益相关者在关注自身权益的基础上都能换位思考，将“仁爱”原则从自身推广到集体推广到社会，构建起均衡、健康的市场生态系统。

4 结束语

社会价值理论体系是包括政府、组织、农民在内的社会各利益相关者行为规范的道德系统。农民土地权利则是在社会价值理论体系基础上的法律规范。当审视政府的用地政策、企业的用地行为时，我们发现他们并没有违反法律而且出发点是好的，但却对我们的农民土地权利产生侵害。这就要求我们的政府、企业、农民及其他利益相关者应在社会价值理论系统下审视农民土地权利的实现，需要农民、企业、政府及其他利益相关者的行为在整个系统中进行比对，分析，以判断其行为是否符合社会价值体系。由此可知，农民土地权利实现需要整个社会体系中的所有成员、所有组织相互尊重、平等相处，建立公平的农村土地制度体系和社会分配体系，增加农民的收入和福利，充分合理利用土地，建立和谐的生态环境，实现农民、政府、企业等利益相关者相关的权益均衡。

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