高校内部控制实施问题研究

冯斌

摘要：高校经济活动越来越复杂，且经济活动的管理水平有待提高，客观上要求高校实施内部控制。本文从分析高校的经济活动情况入手，总结高校内部控制实施的现状及原因，研究高校内部控制实施的主要任务和措施。

关键词：高校 内部控制 实施

为提高行政事业单位管理水平，加强对行政事业单位的管理，财政部于2012年11月制定印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》），要求自2014年1月1日起施行。2013年12月教育部下发了《关于做好<行政事业单位内部控制规范（试行）>实施工作的通知》，对高校实施内部控制的重要意义、原则、主要任务及工作要求进行全面部署。最近，财政部发布了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，明确要求必须于2016年底前完成内部控制的建立和实施工作。《规范》为高校实施内部控制提供了依据，也将进一步增强高校的履职能力，促进高校经济活动的合理、合法、合规，保证国有资产的安全和有效使用，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果，从而提升高校整体管理水平。

一、高校内部控制实施现状及原因

为了进一步提高高校内部管理水平，加强内部控制建设，防范廉政风险，财政部、教育部高度重视内部控制建设工作，通过召开全国动员视频会议、组织内部控制知识竞赛等，积极宣传内部控制建设工作。与上级部门要求对比，基层单位包括高校普遍重视不够，内部控制实施情况不理想，全面开展内部控制的高校寥寥无几，大多高校只是对现有的财务制度进行完善、补充，编印一本新的制度手册，并没有按照内部控制规范要求，进行风险评估，运用控制方法对单位层面机构、职能进行完善，对经济活动进行流程再造，对内部控制建立与实施情况进行内部监督检查和自我评价等。

（一）经济活动管理在高校所处的地位。高校的职能是教学、科研及社会服务，经济活动是围绕高校的职能而开展的，是保障高校职能实现的一系列辅助性的活动，受重视的程度不高。开展内部控制工作，要求高校全员参与，设定控制目标，进行风险评估，采取相应的控制措施，制定内部控制制度，对经济活动的流程进行再造，对内部控制的效果进行评价等。在对内部控制认识不到位的情况下，高校会认为内部控制牵涉的事项多，工作量大，可能会影响高校主要业务的开展。

（二）内部控制建设牵头部门存争议。《规范》规定，“单位应当单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门，负责组织协调内部控制工作。”高校应充分发挥财会、内部审计、政府采购、基建、资产管理等部门或岗位在内部控制中的作用，但由于内部控制实施涉及面广，工作繁杂难度大，而各管理、监督部门人手又紧张，工作量超负荷运行，在此情况下，管理部门、监督部门都不会主动承担牵头任务。

（三）内部控制人才缺乏的制约。《规范》规定，单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责，也就是通常说的“一把手”工程。而内部控制建设的核心是“控权”，这就导致某些高校领导对此积极性不高、主动性不强。有些领导对内部控制主要内容及精神实质并没有真正领会，对内部控制没有足够重视。高校虽然是人才密集的单位，但从高校管理部门情况来看，除财务部门对内部控制略有了解外，其他部门对内部控制知之甚少。内部控制是专业性非常强的工作，需要专业人士实施，高校管理部门在这方面普遍缺乏人才。

（四）配套制度尚不健全。2008年财政部会同有关部门制订并颁布了《企业内部控制基本规范》，之后又陆续出台了《企业内部控制应用指导第1号——组织架构》等18项应用指引，以及《企业内部控制评价指引》和《企业内部控制审计指引》，形成了完善的内部控制规范体系，对企业开展内部控制建设给出了明确的做法。而行政事业单位只颁布了《规范》，没有配套的制度，因此实施起来没有统一的标准。

（五）培训效果不理想。为提高内部控制实施人员的业务素质，各级主管部门开展了形式多样的培训活动。从实际培训效果来看，各种培训对内控知识的普及、宣传效果较好，对相关人员了解内部控制规范起到了一定的作用。但从实施角度来看，效果并不理想。因为每次培训都是以内部控制的概念、目标、原则以及实施内部控制的意义等宏观方面的内容为主，而对如何进行风险评估、高校经济活动有哪些风险点、如何进行岗位设置、职责划分以及如何对经济业务进行流程设计等，讲得不深入、不透彻，对内部控制实施帮助不大。

（六）信息化程度不高。内部控制的实施，经济业务流程的理想状态是通过信息化手段完成，提高工作效率，明确各部门及执行人员的责任，并对经办的事项留有记录，实现人工控制管理与信息化系统管理并存。但从目前高校的情况来看，内部控制的信息化程度不高，各种审批事项主要是通过纸质文件进行流传，规范性、严谨性程度不高。

二、高校内部控制实施的主要任务

（一）结合高校全员聘任工作，调整高校组织架构。高校应利用全员聘任的机会，根据内部控制的要求，对组织架构进行完善，对各部门及人员的职责进行梳理、界定，确保不相容岗位相分离、相互制约和相互监督。对决策权、执行权和监督权要进行分离，归属到三个不同的机构。重大事项按规定由高校领导通过会议研究决策。对内部控制关键岗位工作人员制定定期轮岗制度。

（二）确定内部控制的目标。《规范》规定了行政事业单位内部控制的主要目标，高校应根据规模、组织机构、经济活动的特点等情况，对各项经济业务进行分析、总结和归纳，以主要目标为基础，明确各项经济业务的控制目标应为经济活动合法合规，财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，有效提高高校经济业务管理水平。

（三）分析经济活动风险，确定风险点。按照高校内部控制规范的要求，实施牵头部门组织人员对高校所有经济业务进行风险分析，通过自行分析评估，列出经济业务的风险点，对风险点进行评估，并评出风险等级，选择风险应对策略。风险评估的内容既包括组织机构设置，又包括业务层面本身的各项业务流程。

（四）设计经济活动业务流程。对经济业务流程进行全面梳理，按照内部控制的要求，理顺申请、审批、执行等程序，保证程序合理、符合规范要求，同时对关键节点和重要流程，运用内部控制方法实施有效的内部控制。

（五）建立健全内部控制制度。为推进高校内部控制规范化、科学化进程，形成有章可循、规范高效的管理体制，适应内部控制建设的需要，高校应以本校的章程为基础，结合内部控制的实施，对高校现有的管理制度进行全面梳理，制定一系列内部控制制度。在制定制度时应考虑高校规模和经济业务的复杂程度；制度的衔接、统一；将制衡机制嵌入到各项管理工作，实现决策、执行和监督相互分离、相互制约。而各项制度的内容应重点包括职责分工、审批权限、管理流程、管控要求、问责机制等，形成一本全面的、完善的内部控制制度手册。

（六）建立内部控制评价机制。内部控制的成效如何，应按照高校内部监督评价制度的要求，定期或不定期对内部控制实施情况进行监督评价，重点监督关键岗位及人员设置情况、重大事项决策情况、重要风险防控情况、各项经济业务是否严格按规定流程审核、审批、执行情况等。通过对内部控制实施情况进行评价，重点对内部控制实施的有效性进行考查、评价，发现问题，要求有关部门进行整改。高校应将内部控制建设和实施情况纳入日常监管范围，并将其纳入领导干部经济责任审计内容，切实开展内部控制测试评价，编制内部控制自评报告。

三、实施内部控制的措施

（一）财政部尽快建立配套制度。财政部制定了《规范》，对实施内部控制有一定的指导意义，但尚缺乏更具有操作性的指引，缺乏可操作性的监督制约措施。由于内部控制实施是一个系统工程，需要调动多个部门的力量，采取多种措施，因此建议财政部参照企业内部控制情况，尽快制定行政事业单位实施的指引或类似的文件。

（二）强化领导责任，明确牵头部门。高校领导为内部控制建设工作的“一把手”，应高度重视内部控制实施工作，做好宣传发动工作，要求广大教职工积极配合，全员重视内部控制建设工作。建立内部经济活动责任制，要求各部门负责人对内部控制的建立健全和有效实施负责。高校应建立内部控制实施组织机构，由学校领导担任负责人，财务处为内部控制实施的协调牵头部门，组织、人事、资产、后勤、基建、政府采购等部门为小组成员，积极配合开展内部控制实施工作，审计部门负责做好监督、评价工作。

（三）加强内部控制实施培训。高校应针对教职工开展多种形式、层次的内部控制规范培训，通过对内部控制规范培训学习，提高工作人员对内部控制制度的认识，提高内部控制意识，营造一个良好的内部控制环境。对实施工作人员进行详细的专业培训，具体到每个流程如何进行操作。同时要求实施人员要树立责任意识，自觉担当内部控制的重任，注重内部控制知识学习，深刻领会内部控制的内涵，保证内部控制实施的质量。

（四）聘请专家或中介机构进行现场指导。由于内部控制规范的实施涉及多个部门，经济业务的流程较为复杂，内控业务实施要求对经济活动业务、财经法规全面掌握，高校这方面的力量普遍薄弱。鉴于此，建议高校可聘请内控专家或中介公司指导开展内部控制规范的实施，效率、效果将会大大提升。

（五）逐步提高内部控制的信息化水平。充分利用信息化手段，加强内部控制信息化建设，提高内部控制的工作效率，强化内部控制的程序化建设。高校信息化建设具备一定的基础，一般运用会计核算、资产管理、合同管理等系统软件，这些软件单独运行，没有进行系统整合。实施内部控制，应将内部控制相关软件与现有的软件进行融合，会计核算、预算、资产、采购、票据、合同以及办公自动化等业务软件整合于一体的控制软件，将大大提高内部控制信息化的覆盖面，减少或消除人为操纵因素，确保财务信息和其他管理信息的及时、可靠、完整，提高高校经济活动的管理水平，保证内部控制取得较好效果。