解决集体土地征地拆迁难的工作路径

李甲勇

【摘要】集体土地征用拆迁难问题，是当今社会一个带有普遍性的热点难点问题。由此引发的社会矛盾纠纷甚至争议冲突，已引起社会各界的普遍关注。探究其原因，可以说既有法规政策方面的原因，也有执行操作方面的原因，同时还有许多现实的具体原因。本文结合自己二十多年的基层征地拆迁工作经历，特别是通过与广大被征地拆迁群众座谈交流，与村居干部征求意见，与行政主管部门请教学习法律法规知识，与法院、公安、律师一起协调处理各种征地拆迁案件，从多层次、多角度分析探讨造成集体土地征地拆迁难的原因，并有针对性地提出破解这些矛盾问题的方法路径，以期对今后集体土地的征地拆迁工作能起到一定的借鉴作用。

【关键词】集体土地；拆迁；路径

上世纪80年代基层村镇工作视计划生育为“天下第一难”，随着社会的发展特别是随着我国城市化和工业化进程的加快，基层村镇尤其是城市及近郊开发区村镇最难的工作已逐步转换成为征地拆迁工作。“拆迁难，难于上青天”，这是很多地方对征地拆迁工作难度之大的形象描述。由于征地拆迁时间跨度长、政策调整频繁且各地发展不平衡以及群众对政策不理解等原因，引发的群众非正常上访、干部违纪违法等矛盾问题也越来越突出，干部不愿意管征地拆迁、工作人员不愿意干征地拆迁、群众谩骂抵制征地拆迁的现象也越来越普遍。作为当今社会普遍关注的热点、焦点问题，征地拆迁工作事关群众的切身利益、政府的公信力、干部的形象、社會的和谐稳定，如何破解新形势下这一难题困局，值得我们认真思考探索。下面，结合个人工作经历和学习体会，谈几点粗浅认识和建议：

一、形成征地拆迁难的主要原因

从当前征地拆迁的情况来看，造成拆迁补偿难的原因是多方面的，既有大的制度层面的原因，也有具体的组织操作方面的原因，还有日常监管、社会保障等现实方面的原因。主要包括以下几个方面。

（一）政策法规不配套。当前征地拆迁工作使用到的法律法规主要有《土地管理法》、《城市房屋拆迁估价指导意见》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等，其中最常用到的《城市房屋拆迁管理条例》是国务院在1991年制定出台的，使用十年后于2001年重新修订调整，2011年再次出台《城市房屋征收条例》。这些文件主要适用于城市规划区内国有土地上的房屋拆迁补偿，而对集体土地上的房屋征用拆迁国家、省一直未出台相关办法，这在具体的征地拆迁过程中就造成两大困局：一是组织实施难操作。由于缺乏针对集体土地征用拆迁的专门政策法规，在遇有集体土地征用拆迁时，各地一直都是按照土地法的相关规定，比照城市国有土地拆迁办法，用迁移的形式组织实施。但是随着交通基础设施和城市建设的快速发展，这种做法在集体土地征地拆迁补偿过程中造成的矛盾和程序障碍越来越多，特别在经济发达的村集体和城乡结合部矛盾尤为突出，致使许多征地拆迁工作难以组织实施。二是补偿标准难统一。尽管可以用迁移的形式组织实施集体土地征地拆迁工作，但国家、省就征地拆迁补偿一般只规定补偿的原则，各市县只能在此原则基础上再制定相应的补偿实施细则。各地情况不一，补偿细则也不一。即使同一地区，由于房屋结构、建房所用材料、建设的时间、新旧程度的不同以及种植物种类繁多，规定不可能细致到每一种具体情况，这就使得各种类型的补偿标准都具有了一定的弹性，再加上具体操作中不同评估机构、不同工作人员掌握尺度不一样，就很容易造成补偿标准的不统一，从而给征地拆迁补偿工作进一步增加了难度。

（二）工作程序不完善。一是相关制度落实不到位。按照规定要求，征地拆迁必须要按照听证、勘测定界、集体讨论、现场监督、现场公示和规范协议书条款内容以及征地档案管理等工作程序组织实施，各个环节缺一不可。但有的项目实行指挥部负责制，工作程序简化，标准把握不严，致使“三方在场签名确认”、征地补偿款预存款、“两公告一登记”等相关制度不能严格落实到位，造成矛盾纠纷隐患。二是程序执行不到位。以听证环节为例，规定要求大项目的征地拆迁都要进行听证，但有些项目因相关部门怕麻烦或在许可条件上无法完善，就简化甚至省略了这个程序，弱化了这方面的功能，从而造成法律程序上的不完善，影响了相关手段的运用，最终不仅影响了工程进度甚至造成“断头”工程，而且更进一步影响了地方政府的执政形象。三是强制措施不到位。强制是完成征地拆迁工作的最后保障程序。但实际工作中很少运用强制手段，以致于在遇到“钉子户”无法推进时，影响工程进度和征地拆迁工作秩序。主要原因：一方面是强制程序较繁琐。为切实保护好群众的财产利益，国家对征地拆迁强制手段的实行制定了非常严格完善的法律程序，如果采取强制措施，走完程序至少需要一个月甚至半年时间。有关部门因担心影响项目建设进度一般都尽可能地避免采用这种方法。另一方面是有的行政执法部门因怕群众上访不能给予依法快速裁定，致使行政强制和司法强制渠道不畅，从而极大制约了强制措施的采用和实行。

（三）管理缺失严重。一是集体土地监管工作跟不上。由于集体土地管理范围广、管理对象多，而土地、规划、建设、房管等相关行政部门以及村镇基层工作人员相对较少，造成政府职能部门监督管理长期跟不上，违法占地、违规建房成为比较普遍的现象；合法房产登记确权变更不及时、不完善，拆迁征地时产权纠纷、确权纠纷增多。二是评估和拆迁人员管理不严格。部分房屋评估机构和拆迁工作人员对拆迁工作的重要性、艰巨性认识不足，责任心和服务意识不强，工作缺乏主动性，做群众工作少细致、欠耐心；个别工作人员还存在工作方式简单甚至粗暴的现象，不能严格执行拆迁政策和相关程序，工作方法单一，工作行为不规范。三是现场管理水平不高。有的拆房公司对征地拆迁现场的管理不规范，程序不完善，工作不严谨，特别是在收缴旧房钥匙这一重要程序上管理不到位，钥匙交接手续很不完备，极大地影响了征地拆迁工作的顺利推进。

（四）社会保障不到位。对于千百年来就以土地作为主要谋生手段的广大农村居民来说，土地是他们赖以生存的命根，要想顺利实施好征地拆迁工作，必须要做好他们的保证性配套安置工作。但在参与征地拆迁安置的实际工作实践中，笔者发现与征地拆迁安置的前期工作相比，相关的后期保障工作做得相当不充分。主要表现在：一是安置工作缺乏全程性计划，群众顾虑多。当今农村养老、医疗、就业等问题与过去比有了长足的进步和发展，稳定的土地收益加外出打工收益加一定医疗养老保障基本可满足农村居民的基本生活需求；然而一旦失去土地的长期稳定的收益，基本生活就会受到重大的影响。因此制定征地拆迁方案时必须充分考虑到民众的全面长期的生活保障问题。但实际工作中有关行政机关在制定征地拆迁方案过程中，忽视了民众生存、稳定的相关保障性工作计划，所以在对待征地拆迁工作上被拆迁群众存有诸多顾虑。特别中老年群体由于受文化教育、专业技能的影响，征地拆迁对他们冲击最大，后顾之忧最多，征地拆迁过程中他们不情愿拆迁、抵制拆迁现象普遍存在。二是补偿方式单一。由于目前普遍实行的是以货币补偿方式进行安置，安置补偿方式单一，容易发生“分光吃光”状况，特别是一些生存能力差的老弱病残户收不付出，更易形成赤贫户，这样对于农民生活长期保障和农村稳定十分不利。

（五）宣传解释工作不到位。群众对政策理解认识及相应的政策宣传解释不到位问题也是造成当前征地拆迁难困局的重要原因。有的拆迁户由于长期居住并受传统观念的影响，对老屋存有感情，对拆迁抱有反感情绪；有的拆迁户担心拆迁政策变化快，拆迁补偿标准一次比一次高，自己早拆吃亏、晚拆受益；有的拆迁户相互攀比心理严重，总觉得自己吃亏，嫌补偿标准低；有的拆迁户怕干部办事不公，对有头有脸的、沾亲带故的拆迁户搞特殊；有的拆迁户对异地安置方案不满意；有的拆迁户把拆迁看成是解决自己诉求的唯一渠道；有的拆迁户认为“老实人吃亏、钉子户赚钱”，漫天要价、不讲道理，订立攻守同盟；有的拆迁户违章搭建、突击装修严重。针对上述群众思想认识及由此产生的行为偏差问题，本来可以通过及时跟上工作就可轻易化解，但由于政府的政策宣传解释和群众工作跟不上，结果造成了不利于拆迁工作开展的舆论环境；加之网络、报纸等媒体对拆迁负面新闻的宣传报道过多过滥，有的还不能客观报道实际情况，特别是“以死抗拆”等负面报道的不断见诸报端，进一步阻碍了良好的拆迁舆论氛围的营造。

二、解决征地拆迁难的关键环节

征地拆迁工作是一项复杂的系统工程。要有效破解新形势下征地拆迁难题，需要对前期准备、组织实施、后续保障等多个方面多个环节进行综合考量，重点要依托各级政府和相关部门综合发挥作用，从关注民生、服务百姓、提高政府公信度的角度提高对整个拆迁安置工作的认识，全力搞好协调配合，同心协力推进拆迁安置工作。关键要做到三个到位：

（一）政策规定要到位

1.做足做细政策出台前的基础性工作。任何工作要想顺利开展并实现预期效果，都需要在计划实施前进行周密细致的前期准备。征地拆迁工作涉及百姓的切身利益，更需要各级政府部门在政策出台前深入研究存在问题，过细做好各項基础性工作。工作中，一要深入摸底掌握实情。牢固树立群众利益无小事的意识，经常深入基层了解被拆迁户的生产生活情况尤其是困难群众的思想和诉求，从切实帮助群众解决实际困难的高度认识征地拆迁工作，摸清困难问题，梳理汇总情况。二要周密计划安排。在全面调查掌握情况的基础上，对所有征地拆迁过程中可能发生的事项进行分析预判和通盘考虑，对计划、实施、后续保障、监督机制等各环节进行全过程周密计划，以保证各项工作快速、高效、稳妥地进行。三是要做好相应法制宣传。通过法制宣传栏、普法讲座等多种形式，加强对征地拆迁工程重要性以及三方权利、义务等相关法律、法规的宣传，努力为征地搬迁营造良好的法制氛围。

2.统一政策标准。政策标准问题是最容易造成群众互相攀比、影响工程进度的一个重要问题。要想实现征地拆迁工作的顺利、稳妥推进，就要统一政策标准，努力维护整个征地拆迁和补偿安置的公平公正性。一要统一确权登记。房管、土地部门对被征地拆迁农户的土地房屋要制定统一的拆迁丈量办法，对房产证载明面积和实量面积不一致的面积认定、主房和辅房的功能确定等容易引起争议的情况进行统一明确，让违章搭建得不偿失。二要统一补偿标准。制定统一的房屋拆迁各类附着物、因规划控制“少房户”、“无房户”、住房困难户、涉农种养作物等的补偿标准，对拆迁补偿分门别类作出统一规定，做到有据可依。三要统一发放标准。根据房屋租金上涨的实际情况，及时统一调整搬迁补助费、临时安置补助费、提前搬迁奖励等发放标准，避免各地各行其是。

3.强化安置保障措施。安置保障工作是事关征地拆迁工作成败的重要内容和关键环节。在涉及后期保障性工作上，政府相关部门应当承担起责任，切实同拆迁前期准备、组织实施等环节一道全面、认真、细致地谋划好。一要强化安置房建设保障。坚持先安置后拆迁原则，加大资金筹措力度，提高资金保障水平，合理安排土地指标，确保安置房尽早开工、按时竣工，及时让拆迁户领取房产证、土地证，做到两把钥匙同时交、补偿到位再腾地，以便减少过渡费用支出和因过渡时间长而产生的各种矛盾纠纷。同时完善各项配套设施和物业管理，美化小区环境，以更加舒适的居住环境、更加方便的居住条件吸引拆迁户入住，减少拆迁阻力，加快拆迁进度。二要创新安置模式。建立和完善货币安置、原地安置、跨地区安置等政策规定，让拆迁户有多种选择，提高他们主动配合拆迁的积极性，变“要我拆”为“我要拆”。三要谋划解决好拆迁户的生计问题。在计划征地拆迁过程中，地方政府可以利用自身的行政区域优势，联系有关企业安排人员就近就业；在选择开发项目时，尽量选择有利于解决失地人群就业问题的行业来发展；对于被拆迁户自我创业的，提供技能培训，并给予一定的优惠政策，提高拆迁民众创业积极性。

（二）群众工作要到位

1.夯实基层组织。村级组织和村干部既担负宣传动员群众的重任又履行为群众争利益、谋福利的职责，在征地拆迁工作中处于关键的位置，发挥着直接的作用。搞好征地拆迁工作，有关部门就要紧紧抓住这些关健因素，与村镇基层统一思想，紧密合作，形成“拆迁办抓政策、乡镇党委抓组织、村级干部抓落实”三方工作合力， 营造征地拆迁良好环境，为征地拆迁工作的顺利开展提供坚强有力的组织保障。

2.坚持“三公”原则。“公开、公平、公正”是赢得群众信任支持、确保征地拆迁顺利实施的重要前提和基本原则。针对群众反应强烈的征地拆迁工作中存在的 “三不公”现象，必须坚决落实“三公”原则。一要严格做到公开。拆迁前，将拆迁方案、拆迁范围、补偿标准等信息全部公开。拆迁过程中，对每户的产权信息、补偿金额张榜公布。二要严格做到公平。严格按照程序办事，坚持“三个透明”，即拆迁政策标准透明、拆迁工作程序透明、拆迁资金透明。三要严格做到公正。编制拆迁工作流程图，明确每个环节的具体要求，落实工作责任人；各个环节适当分权，形成互相制约的工作机制。建立健全上级行政机关、地方监督机关、社会媒体共同参与的监督工作体系，畅通举报、投诉途径，发现以权谋私、侵害群众利益的，要严肃查处，以保证各项工作公开、公平、公正地进行。

3.坚持正面引导有情拆迁。组织实施征地拆迁的过程实际上就是一个做群众工作的过程。要想有效控制和及时化解矛盾纠纷，推进拆迁工作顺利进行，就要在坚持按程序依法拆迁的基础上，更多的从民众的角度考虑问题，实行有情拆迁。工作中，一要加大正面舆论的宣传力度。通过各种方式宣传新农村建设的意义和拆迁政策，使每个征地拆迁户既理解政府的决策，更对今后的生活有良好的心理预期。二要充分发挥政策的激励作用。对在约定期限内搬迁的拆迁户，给予一定数额的资金奖励，调动群众参与拆迁工作的积极性，形成拆迁户愿意搬、想早搬、争着搬的良好工作格局。三要做耐心细致的思想工作。动员一切可以动用的人际资源做好群众的思想工作，晓之以理，动之以情，从而得到群众的理解和支持。四要积极解决拆迁户的实际困难。针对目前租房难、租房贵的实际情况要创新举措解决拆迁户的住房问题，尤其是要妥善安置好老、弱、病、残拆迁户，争取拆迁户的理解支持。五要提高拆迁户收入水平。加大政府投入力度，提高社会保障水平；扩大就业渠道，增加居民现金收入；发展村级合作经济，增加农民二次分配收入；让农民既要住得进，又要过得好，不至于“上楼致贫”。 相信，只要政府真心为群众办实事、办好事，并采取群众乐于接受的工作方式，就一定能够取得群众的理解和支持。切不可因为群众一时没有想通、没有想明白，就轻易地采取过激手段，致使矛盾激化，引发不良事件，造成恶劣社会影响。

（三）制约措施要到位

1.依法规范拆迁行为。针对政策法规不健全、工作程序不完善的问题，务必要按照法律规定规对政府机关的拆迁行为进行严格规范。一要完善政策法规。积极对上呼吁出台集体土地房屋拆迁管理办法，对上级已经出台的政策规定及时制定实施细则，便于基层执行。二要规范拆迁程序。要按规定要求做好拆迁项目审批，经过许可再组织实施，为拆迁工作快速推进奠定重要基础。三要依法足额补偿。严格落实拆迁政策规定的补偿标准，切实维护群众的合法权益和切身利益。四要依法解决诉求。对群众的利益诉求不“堵”不“避”，不“拖”不“压”，建立方便快捷的利益表达通道和利益协调解决机制，使拆迁户所反映的问题能够在最快的时间内得到妥善处理。

2.严格处理违规行为。征地拆迁工作政策性很强又很敏感，必须严格按照法定程序办事，并在必要时采取强制措施。工作中，对于群众提出的合理建议，要按照国家法律法规和有关规定，结合实际妥善处理；对于部分征地拆迁对象提出的不合理要求，出现违反规定的抢种抢建现象要采取过硬措施予以处理；对于蓄意串联组织、阻挠征地拆迁行为要理直气壮予以打击；对漫天要价、无理取闹的拆迁户要依法处理。

3.切实畅通信访渠道。以往上访人上访的目的无非是多要补偿。具体原因主要有三：一是政策不理解；二是横向攀比；三是心理不平衡。要主动联系村两委、街道镇信访办、市区信访局等各级有关部门形成联动，联合办公，做到政策不理解由拆迁办解释，横向攀比、心理不平衡由村举实例作解释，信访办讲程序做总结和最后答复，一次性答复到位，尽量将矛盾纠纷问题消化在村、消化在基层。

参考文献：

[1]赵红梅.旧改拆迁亟需立法变革[J].中国房地产业.2014.5-6