分析土地整治中新增耕地所有权确认中存在的问题及解决措施

陈学能

【摘要】自古以來，土地就是我国的基础性资源，也是关系到国计民生的重大问题。土地整治中，需要对新增耕地所有权进行重新调整和确认，增加了新增耕地所有权管理难度。本文对土地整治中新增耕地所有权确认中存在的问题进行分析，并提出具体的解决措施，以期达到良好的土地整治效果。

【关键词】土地整治；新增耕地；所有权确认；解决措施

1、 前言

土地整治主要对应用不合理或者应用效果不佳的土地进行统筹安排田、水、路、林、村的综合整治，以实现土地资源的充分规划和利用，提高我国土地资源应用质量。土地整治中的新增耕地是指经过整治之后，土地的原有性质发生转变，土地整治项目新增耕地主要从荒草地、未利用地、废弃的园地来得到。新增耕地的所有权确认是一项多边利益问题。政府和相关部门要对新增耕地所有权进行合理划分，将土地整治中新增耕地分配使中矛盾降到最低。

2、 土地整治中新增耕地来源

土地整治涵盖的范围很广，包括土地整理、复垦和开发。新增耕地来源主要包括以下三个方面。

2.1 荒草地

这一类型的土地整治对象在全部未经利用的土地中土壤质量是相对较好的一种。这类型土地是农林牧生产的重要后备土地资源类型，在我国建国初期发挥了较大作用。

2.2 未利用空地

将未利用空地整治成新增耕地，在土地整治中应用比较普遍。（1）传统模式下的村庄，规划不合理。集体所有土地以农用地、宅基地和其他集体建设用地为主，土地利用率不足，闲置空地比较多，可以将其作为耕地进行开发。（2）农用地中，耕地比较分散，并夹杂田埂和沟渠。土地整治过程中，对分散的小地块进行合并，将田埂和沟渠等转化为新增耕地[1]。

2.3废弃园地、低产用地

该类地块整治之前为农用地，整治效率比较低。整治之后，对其耕地条件进行改善，以达到良好的农作物耕种效果。

3、 土地整治中新增耕地所有权确认中存在的问题

3.1 村民小组的集体土地所有权受到侵害

（1）如果新增耕地属于单个村民小组，被村集体其他成员主张所有权。以安徽某地为例，某村民小组认为新增耕地为其所有，其他村民小组则认为应归全村集体所有。该地块荒废多年，属于无主地。随着水利基础设施的建设，该地块的原始条件也有所改善，该村民小组开始耕种，迄今已有三十多年的耕种历史。经过复垦改造之后，该地块新增耕地64.6亩。该村子中的其他村民小组认为这是无主地，政府出资复垦，应有集体共有。该种现象在新增耕地中比较普遍，导致土地界限模糊，使得新增耕地在所有权问题上存在诸多矛盾[2]。

（2）村委会擅自行使本属于村民小组的土地所有权权能。村民小组所有空地转化为新增耕地之后，整治之前使用权模糊，整治之后，无法对使用者进行确定。政府和村委会将其发包到集体外成员，或分配给集体内部成员。当前，该项权能都是由村委会执行的，对村民小组的权益造成了侵害，使原本属于少数人的集体土地，被多数人共享。以安徽马鞍山某地的整村推进项目为例，宅基地复垦为耕地之前，原为村民小组长期使用，复垦之后，所有权也应当为村民小组。但实际上，土地发证并未真正细化到村民小组。使得土地整治之后，新增耕地由村委会进行负责和分配，对村民小组权益造成了侵害。

3.2 工矿废弃地复垦后集体土地所有权受到侵害

工矿废弃地复垦工作应由工矿企业执行。用地审批过程中，政府会督促其对复垦方案进行编制，并缴纳复垦费。但是，仍然有很多私营企业损毁土地后，不得不由政府出面复垦。该背景下，复垦工矿废弃地为集体所有。但是，在调研过程中，发现，很多地方将复垦后的工矿废弃地直接转为国有农用地。以某地区矿厂为例，其违规生产经营，对土地和周边环境产生了严重的破坏。后来，政府对其进行复垦。复垦之前，该土地的性质为集体土地。复垦之后，为国有农用地。这引发了村集体的不满，与政府产生冲突，要求赔偿。而政府认为，法律条文中，并没有对集体土地转化为国有农用地的相关补偿进行明确规定。如果以集体土地征收方式执行相关操作，费用比较高。政府和村集体达成协议，其仍然属于国有农用地，可以由村委会对外租赁，并从租赁费中抽取应得的管理费[3]。

4、 土地整治中新增耕地所有权确认解决措施

4.1 完善集体土地所有权确权登记制度

《物权法》中对集体土地所有权制度进行明确规定，但在所有权登记方面仍然存在诸多缺失。近年来，国土部门出台了相关文件，对集体土地所有权登记制度进行确定。但是它在性质上为行政规章制度，并不具备法律约束力。土地是农民的基本财产，立法中要对集体土地所有权确权登记制度进行明确规定，以激发农民的土地权利意识，有效解决农民的土地纠纷，维护农民的权益。当前，我国已经开始着手落实统一不动产登记的立法工作，政府和相关部门要将集体土地所有权登记制度纳入其中。在《不动产登记条例》中，对集体土地所有权的申请主体、登记机构、申请程序和相关责任等进行明确规定，以法律手段，对新增耕地所有权进行明确[4]。

4.2 集体土地性质的工矿废弃地复垦后新增耕地应由原集体所有

（1）工矿废弃地改为国有农用地不符合相关规定。相关条文中，已经对土地整治中的所有权问题进行了明确。但是，实践中并未真正遵守。集体土地性质的工矿废弃地复垦之后，改为国有农用地，就是一个典型的案例。政府和相关部门要广泛吸纳社会资金，有效避免土地复垦过程中的资金短缺，并给予投资主体相应的权益。但是，该规定过于笼统，缺乏针对性，导致投资主体在新增耕地的权利分配方面存在分歧。投资主体甚至通过法律漏洞，侵害农民的利益，将原本属于农民集体和其成员所有的土地所有权和使用权进行侵占。

（2）在立法中，对土地整治所有权不变原则进行确定。随着城镇化进程的加快，要应用法律形式，对土地整治后的权属进行确定和约束。首先，对农民集体的土地所有权进行确定。相较于政府和社会投资主体，农民居于弱势地位。个体力量薄弱，加上土地权属意识淡薄，很难充分发挥集体土地的交换价值。立法过程中，要对农民集体的土地所有权进行明确规定，避免受到投资主体的干扰。如果受投资主体的影响，使新增耕地权属问题发生相应的改变，那么土地整治就失去了其原本的意义，也很难从根本上维护农民的利益。其次，赋予农民集体土地处分权。我国的集体土地所有主体虚化、权能缺失，农民的土地权益被限制。在土地处分过程中，赋予农民相应的权利，对租赁和发包方式予以许可，能够有效解决土地整治过程中的资金短缺问题，提高土地利用率[5]。

结语：

新增耕地中的所有权确认问题能够确保土地整治工作的顺利进行，实现我国土地资源的充分利用。它直接关系到农民的权益和农村各项基础设施建设的顺利进行。政府和相关部门要对相关法律法规进行不断完善，对新增耕地中的所有权确认问题进行明确，并对土地整治过程中涉及到的相关问题进行规范，促进我国土地资源的合理开发和利用。

参考文献：

[1]尤佳，汪莉.土地整治中新增耕地所有权确认的若干问题探析[J].学术界，2015，（02）：219-226.

[2]韩松.新农村建设中土地流转的现实问题及其对策[J].中国法学，2012，（01）：19-32.

[3]陈晓军.国内外农村土地整治权属调整研究进展[J].国土资源科技管理，2012，（05）：23-27.

[4]张勇，包婷婷.我国农村土地整治中农民土地财产权保护探讨[J].经济问题探索，2013，（03）：136-141.

[5]李金良，张春霞，李淑振，王文忠.山东省农村土地综合整治中权属管理问题研究[J].山东国土资源，2014，（05）：94-98.