环保资金审计研究

李琬珩+唐滔智+赵光景

摘要：近些年，越来越多的环境问题曝光在公众视线中，环境污染与保护问题已成为国际社会和公众关注的焦点。自“十一五”以来，我国的各级财政，特别是中央财政对环境保护与节能减排投入了大量的资金。但随着国家对环境保护项目投资力度的不断加大，环保腐败问题也日益突出，导致环保专项资金流失、浪费，没有发挥其应有的效能和作用。政府审计作为重要的国家治理工具，是国民经济社会运行的“免疫系统”，理应在反对腐败与促进廉政、提高公共资源使用效率、促进民生改善和环境治理等方面发挥积极作用。

关键词：环境保护 资金审计 绩效审计 腐败控制

中图分类号：F239.6 文献标识码：A 文章编号：1002-5812（2016）15-0070-04

一、转变经济发展方式，实现可持续发展，离不开环保资金审计

2014年11月，新疆准东地区将大量工业废料排入当地有蹄类自然保护区，致使大量珍贵的植被被破坏，造成自然生态链失衡；2014年12月6日，湖南桃源铝厂发生严重的污染事件，企业生产中排放的废气、废水、废渣给周围环境造成严重污染，导致周边村庄作物大量减产、果实畸形、村民患癌病逝；2015年12月8日，北京市为应对雾霾天气，启动空气重污染红色预警……随着越来越多的环境问题被曝光，环境保护已成为国际社会和广大民众关注的焦点。2015年召开的十八届五中全会，“生态文明建设”直接被列为国家重点发展目标之一，习近平总书记指出，“扎实推进生态环境保护，让优越舒适的自然生态环境成为提高民众生活质量的增长点，成为中国对外展现其良好形象的发力点。”

“十一五”以来，我国各级财政对环境保护与节能减排投入了大量资金。但随着国家对环境保护事业投入资金的力度不断加大，“环保腐败”频频出现，一些环保资金和国有资产受到侵占、环保资源浪费和错配，国家对于环保资金、环保资产和环保资源的监督的重要性也愈发凸显。为了促进相关部门、企业履行好公共受托环保责任，提升环保资金、环保资产和环保资源合法、合规与有效使用，审计部门对环保领域加强审计，充分发挥政府审计“免疫系统”功能已成为目前一项紧迫课题。

党的十八届三中全会在《全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出，加速转变经济发展方式在经济发展战略中有着至关重要的作用，该决定同时规范了加快经济发展方式转变的工作要求。经济发展方式的转变不仅关注社会经济增长方式及速度，而且强调经济发展与自然环境、自然资源承载能力之间的和谐关系，推动社会经济增长与保护自然资源、改善生态环境同步实现，使人类社会能以可持续的方式使用资源。环境保护资金的收拨、投入运用及管理实质上是对自然资源掠夺和生态环境破坏的一种补偿，与可持续发展的核心内容要求相符合。而对环保资金进行审计亦是实现可持续发展的保证，并更有利于可持续发展顺利、有效地进行。总而言之，转变经济发展方式，实现可持续发展，离不开环保资金审计。

目前，国家治理环境污染、促进生态文明建设的力度前所未有。如何加强环保公共资金和公共资源的安全和使用效率是当前环保治理的突出问题之一。在此种情形下，充分发挥政府审计的“免疫系统”功能，加强环境保护资金的审计，促进相关部门和责任人全面、有效地履行受托环保责任，是新时期政府审计的重要职能之一。

二、环保资金审计现状与问题

（一）环保资金投入使用概况。

1.环保专项资金投入历年增加。据环保部网站公布的中央环境保护专项资金项目规划，2004年，中央财政环保资金仅有中央环境保护专项资金和中央自然保护区专项资金两类，中央环境保护专项资金主要用于全国的排污防治；2007年，中央财政增设主要污染物减排专项资金、三河（淮河、海河、辽河）三湖（太湖、巢湖、滇池）及松花江流域水污染防治专项资金和城镇污水处理配套管网设施建设以奖代补专项资金三类专项资金；2008年，中央新设农村环保专项资金；2010年，中央财政新增重金属污染防治专项资金……环境保护项目资金已由从前单一项目转变为现在多种环保资金项目“多头并进”的新格局。

依据环境保护部每年公布的环保资金预算报告进行统计，2010年，我国环保资金支出共计198 802.29万元，其中节能环保支出119 210.2万元，占全年环保资金支出总额的59.96%，污染减排支出54 884.46万元，占全年环保资金支出总额的27.61%，环境检测与监察、污染防治、自然生态保护支出金额分别为22 045.40万元、1 940.02万元、722.21万元。2015年，环保资金支出共计524 570.65万元，较2010年环保资金支出总额增长163.87%，污染减排、环境检测与监察、污染防治、自然生态保护支出金额分别在五年间增长 71 550.54万元、34 082.07万元、 6 513.31万元、2 429.83万元，此外，2015年增加废弃电器电子产品处理基金项目，支出总额为2 460万元，约占全年环保支出总额的1%。可以看出，随着环境保护与节能减排项目的细分及其数量的增加，各个环保领域所投入的资金亦呈现逐渐增加的态势。

2. 环保资金领域腐败案件数高发。近几年，生态环境领域职务犯罪案频频出现，其中与国家公职人员相关的导致国家资产、资源和人民利益蒙受严重损失的渎职案件更是层出不穷。据中纪委监察部网站公开数据统计，2014年，检察部门参与调查办理的案件中，与生态破环、环境污染相关的贪污贿赂案件共计292件之多，涉案人员343人，且各类案件已造成15人死亡，相关经济损失高达12.9亿元。而2015年，检察机关检查办理的生态环境领域渎职犯罪案件增至319件，涉案人员456人。结合环保资金的特点与近些年曝光的案件可以发现，自然生态领域贪污腐败案件主要以钱权交易为主，违法犯罪形式多表现为受贿、玩忽职守、滥用职权以及监管失职等，涉案机构与人员主要集中在林业、水利、国土、环境监管等国家机关，违法犯罪活动触及审批、监管、处罚等各行政方面。

通过梳理近些年我国环保领域所发生的腐败案件，我们总结出，我国目前环保领域的腐败主要集中在环境监管、流域水污染治理、污染物排污管理、环境执法、环境检测等方面。从环保资金补贴申报到资金分配、使用的过程中，有的地方管理规定过于松散，缺乏有效的政务信息公开环节，对环保项目资金申报标准、审批、支付程序和资金使用的监督管理、追责机制等规定均不够明确，致使有些企业采用贿赂环保部门人员等手段换取排污许可证、少缴纳排污费、逃避超标排污罚款、违规检测、出具虚假环境监测报告等，使某些不符合项目资金使用条件的单位，套取专项资金。

可以预见，今后我国环境治理的力度将继续增强，环保资金的规模也将因此越来越大。通过审计监督，防范并揭露环保资金腐败行为、提高环保资金使用绩效、促进环境治理与可持续发展是未来政府审计的重点之一。但是，政府审计虽作为发现上述问题的重要手段，在实际工作中也存在不少问题和审计难点。

（二）环保资金审计存在的问题及审计难点。

1.环保资金审计多具有综合性、专业性和技术性，在其审计过程中可能会涉及环境经济学、环境法、环境管理、工程预算、决算等多方面的知识。如对2015年中央财政安排的用于京津冀及周边地区（晋、鲁和内蒙古）6个省份大气污染防治的50亿资金进行审计，审计过程中需要了解和掌握上述地区污染物排出量、预计减少量、PM2.5浓度等大气环境指标含义，污染治理资金投入范围、规格、有害物质下降比例等环境管理知识，以及相关部门颁布的保护标准、制度等知识和内容，这对作为仅具备单一财会知识的审计人员而言，审计环保资金是一个很大的挑战。

2.环保资金项目涉及的内容较多、投入资金数额较大且来源广泛，因此，对环保资金的审计较难做到深审、审透，更较难做到构建审计覆盖网，将环保资金置于连续的监督和管理之下。环保资金审计项目包括排污费审计、环境保护事业资金审计、环境保护专项补助经费审计、育林基金审计、防沙治沙专项资金审计、生态林建设资金审计、天然林保护资金审计以及国外援款审计等，项目不同，排放标准、收费标准不同，项目的审计重点亦不同。例如，液体环保资金审计涉及废水排污费审计、污水处理费审计、环保事业经费审计以及国家拨付的污水专项治理资金等各项目的审计；大气环保资金审计涉及气体排污费审计、国家拨付的大气专项治理资金审计、碳排放税费审计等项目审计；而对于涉及环保的建设项目，其环保专项资金亦在审计范围之内。各个项目有其需要重点关注和审计的细节，对各项目的审计技术和方法有待细化加强。

3.缺乏具体、标准的环保资金绩效评价体系与实施程序。与环境相关的许多问题很难直接用经济指标进行评价，而环保资金审计除应对资金的申报、投入、划拨、管理等方面进行审计外，还应对环保资金的使用绩效进行合理评价，但在实际中，环保审计工作大多安排在环保项目实施后的一两年内，在较短的时间里要想正确掌握环保资金投入项目的实施效果，对环保项目进行效益评价，对审计人员来说难度过高。如防沙治沙资金投入需审计沙漠化土地减少的面积数、林业生态工程建设资金需审计若干年中林木的成活情况等，但在已颁布实施的审计准则和行业审计规范中，均没有较为详细的环保资金绩效审计实施办法和评估标准，这也使得审计机关和人员对被审计单位的环境保护资金绩效审计结果存在一定偏差。

4.生态环境保护工程较其他工程项目更具有复杂性和综合性，其涉及建造环保设施、植树造林、清淤排污等多个领域的工作，这在一定程度上导致使用与管理环保资金的部门较多，为审计部门实施审计工作增添了难度。例如，涉及云南省滇池水污染治理资金使用与管理的部门涵盖昆明市政府、相关区（县）人民政府以及各级政府的财政、环保、城市管理、农业、林业、水利、发展和改革、滇池管理、滇池投资公司等部门和主管单位，这些部门和组织会不同程度地参与到滇池水污染治理的项目中，同样，其也必然与治理资金存在些许联系，审计人员在对该项目环保资金进行审计时，复杂程度较大，部分工作难以着手开展。

5.环保资金审计实地盘点困难较大。环保资金多投入于水（空气、固体废弃物等）污染项目的防治、环境生态建设等事项，其多具有地理位置偏远、工程面积广阔、项目建设时间花费长、地处自然环境相对恶劣等特点，且经过多年开发，多种项目相互交叉、彼此覆盖。例如，2015年4月开始实施的黑臭水体的治理期限长达15年之久，治理范围涉及全国七大重点流域；太湖蓝藻防治项目历经8年，投入高达500亿元，但蓝藻仍未消除；三峡生态林种植项目，该项目规划涵盖三峡坝区的3个乡镇共计21个村，建设总规模5万亩……与此类似的环保项目在一定程度上均会为审计机关及人员实地盘点、调查相关资金使用投入情况、工程建设情况等增加难度。

总而言之，政府审计对于环保资金及环保相关环节的监控日益紧迫而重要，解决政府审计在环保资金审计中存在的问题及难点，充分发挥政府审计的“免疫系统”功能，防范和治理可能或已经发生的腐败问题，有利于强化环保资金的管理，提升环保资金的使用效率和效益。

三、环保资金审计的对策建议

2015年12月8日，中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于实行审计全覆盖的实施意见》，提出对公共资金等7部分内容实行审计全覆盖。因此，环保资金的全过程跟踪审计，能够对资金使用过程中的一些关键环节进行控制，保证环保资金投入使用的秩序。同时，还可以减少有关项目腐败和项目贪污等问题的发生，有效保证环保资金用之于环境保护。根据以上分析，针对环保资金的现状、环保资金腐败发生的主要环节，以及当前环保资金审计存在的问题及审计难点，我们提出以下建议：

（一）环保资金申报、审核阶段。这一阶段应坚持合规性、公开性、公平性的原则，将环保资金的支出预算与有关环境保护项目承担单位申报项目资金过程和政府有关主管部门对项目资金的审核以及报上一级部门批复情况作为此阶段的审计重点。一方面，应重点审计各级地方政府和相关主管部门是否按照环保资金项目申报的相关文件或规定，合理安排环保资金的总量、结构、使用、费用去向等，增加对环保资金申报企业的调研和审计力度。另一方面，要对项目申报条件、审批程序、拨付程序以及资金使用的监督管理主体、监督途径和方法、追责机制等内容进行明确要求和说明，检查审批过程、评议审查意见及批复的合规、合法，同时，进一步完善各环节监督检查办法，使其更具制约性和可控性。最后，应充分利用媒体和社会监督，做好公示工作，严格环保项目资金申报程序，将上报的企业项目予以公示，并对成功申报项目的单位的资金使用过程予以全程公示。

（二）环保资金拨付、使用阶段。这一阶段应坚持有效性、及时性的原则，将实施的项目以及资金的拨付和使用情况作为审计重点。一方面，应关注环保部门是否按预算和项目资金的规定程序拨款，在资金执行过程中，是否存在乱调预算金额、随意更改资金用途等现象，审查并揭露资金拨付不合规、不及时、私吞挪用等问题。不同的环保项目资金的投入和使用各不相同，其审计内容也应因项目而异。另外，国债、金融机构环保信贷、国际组织援助贷款等也应成为环保资金审计的内容。除此之外，在审查中可以利用网络技术，创新审计方式。如安徽省审计厅在对退耕还林补助资金发放过程进行审计时，利用SQL数据查询功能，建立退耕还林补助资金发放模型，运用条件查询语句，通过查询、比对、分析，发现疑点，进行调查取证，审计出某村在补助资金发放过程中套取、挪用补助资金6.61万元。

另一方面，应大力关注项目的承担单位是否按照国务院印发的《大气污染防治行动计划》和《节能减排“十二五”规划》等制度使用环保资金，是否按申报资金项目书中的规定组织实施项目、完成项目建设并组织竣工验收，有无私自更改建设内容、收缩投资规模、降低治污标准等问题，有无虚报项目、骗取资金、私吞、挪用以及改变资金用途等违规、违纪问题，有无因决策失误、管理不当等原因造成资金亏损浪费的情形。审计部门要对环保资金支持的重点项目实施动态监管、追踪问责，按季（月）度呈报项目发展情况，重点阐明项目资金拨付情况、项目进展情况和资金成效等。

（三）环保资金管理阶段。这一阶段应坚持谨慎性的原则，将加强环保资金的监督管理作为审计工作的重点。一方面，应建立健全环境保护资金征收管理办法和责任制度，做到全方面、足额、及时征收；环保资金要实行专款专用，不得擅自挪用，环保资金在分配和使用时应遵循“突出重点、专款专用、加强管理、注重实效”的原则，做到公开、公平、公正；资金使用部门应合理、有效地使用和管理资金，需要资金补助的项目应符合国家经济和产业发展相关政策及生态环境保护政策，实现社会经济与环境保护的协调发展。

另一方面，由于环保资金具有逐层下拨的特点，因此，应加大对各级财政部门的审计力度，重点审查用款单位与相关机构的资金核算和资金管理，评价资金的管理制度是否健全，日常的财务核算是否真实、合规，是否存在虚增费用、公款私分、挪用专款用于平衡地方财力等违法违纪行为，是否有专管部门对未分配与使用的资金进行统一管理，是否严格实施环境保护资金使用的审批制度和用款流程等，同时，对比现有制度规定和实际情况，分析两者存在的差异及其产生的原因，推动环保资金管理制度的不断完善。

（四） 环保资金绩效评价阶段。这一阶段应坚持效果性、效益性的原则。将环境保护资金投入使用后所产生的效果、效益、效率作为审计重点。一方面，审查已完成项目的环境治理能力和投入运行效果，对资金投入所产生的结果、发挥的作用和成效等进行评价。环保资金的使用一般有以下情况：一是为保持环境原有状态不被破坏而投入的资金。这一类资金由于所投入的项目不同而差异很大。例如，青藏铁路建设中，投入的用于保持生态原貌解决冻土问题、野生动植物保护等问题的资金。二是用于治理并改善生态环境的资金，例如，在新疆沙漠多风地区修建铁路，需要在铁路两旁种植防护林等改善环境的配套设施。由于投入不同项目的环保资金之间不可比，因此，在审计过程中，应分类别独立评价环保资金使用的效益性和合理性。

在评价环保资金使用绩效时，可以采用资金划拨与考评结果相联系的激励方式，对于环保资金使用绩效好的单位，政府相关部门应该给予奖励，在后续资金和新增资金的拨付上，可加大力度，对于重大环保投资，应予优先考虑，甚至可以发行相关债券予以支持。相反，对于环保资金使用绩效不好，或有严重违法违规行为的，在后续资金的拨付上要严格监督，对新增资金的要求须严格考核，对于重大环保投资，可以采取限制审批等手段，从而促进环保资金的合理、有效使用。同时，在绩效审计过程中，可以充分利用专家储备制度，聘用环境工程技术专家、律师等，利用他们的专业知识和技能，提高审计的效率和审计结论的有效性、权威性。

另一方面，对环保资金绩效审计中发现的问题要及时向被审计单位及相关分管领导进行反馈，要求被审计单位进行整改并对其整改过程进行监督，可视情况严重程度采取相应的惩罚措施；对其整改结果要再次进行审查，了解被审计单位对审计建议的采纳和整改效果，对未能及时整改的要同被审计单位沟通并分析原因，促进被审计单位对环保资金绩效审计的重视，促进其加强管理并提高环保资金的使用效率。

（五） 环保资金后续审计阶段。环保项目的效果和作用对环境的影响并不随着项目的结束而完全体现，其一般是在项目完成后的一年至几年内逐渐显现，因此，只有在项目对环境的影响完全显现时再对其进行后续审计才能真正达到审计评价的目的，但大多数审计机关审计任务繁重、人员紧张，不可能对一个项目的长期影响和效果体现进行实时跟踪。而全过程审计通过引入“补充审计”，要求对环境的未来影响给予评价，实现资金投入若干期后对环境保护长期影响的评价，完善现有的审计模式，“补充审计”不是实时跟踪审计，而是在项目结束以后的某个恰当的时点上，补充审计项目对环境保护与环境改善的长期影响，目的在于敦促被审计单位针对审计中所发现的问题采取及时、有效的改正措施，以使审计结论更加科学、可靠。

在这一阶段，相关部门应制定补充审计的实施程序和评价标准，根据项目的特点并结合环境学、工程学、生态学等各学科知识，在实践中不断摸索，针对不同审计项目制定出适合且规范的跟踪审计的时间点，对环保资金投入项目的存续影响进行审计，并对项目的长期影响进行保留和评估。

四、结语

近几年来，随着我国对环保治理力度及环保事业资金投入数额不断加大，环保领域日益成为腐败现象的高发领域。而要保证环保资金合法、合规使用，提高环保资金使用效率、效果和效益，必须根据环保领域的特点，针对环保资金使用的重点和难点，因地制宜地实施全过程跟踪审计。通过对资金的申报审核阶段、拨付使用阶段、资金管理阶段、绩效评价阶段以及后续跟踪审计阶段等关键环节加大审计力度，确保各级财政资金能真正用到环境保护与污染防控与治理上，真正践行审计全覆盖的要求，促进我国生态文明建设，还百姓一片青山绿水、蓝天白云。

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