十六大以来党内程序民主建设的成就与基本经验

张明

摘要：十六大以来，中国共产党不断加强党内程序民主建设，取得了初步的成就：制订了一批党内程序性法规和相关细则、完善了党内程序性民主制度、推进党内民主程序在党内民主实践中广泛应用。总结这些成就和经验有助于进一步提升中国共产党党内程序民主建设的水平。

关键词：十六大以来；党内程序民主； 成就与基本经验

实体民主和程序民主是民主的内在本质要求。十六大以来，我国开始不断加强民主政治程序化建设，十六大报告提出：“要着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化。这表明民主政治的程序化已成为全党的共识。十六大以来，我党不断加强党内程序民主建设，取得了初步的成就。

一、十六大以来党内程序民主建设的成就

程序是党内民主保障的基本载体。只有建立在程序规则基础上的党内民主才能得到良好运行，党内民主才能得到有效落实。只有构建党内民主运行的程序机制，探索建立与发展党内民主相适应的程序性规范，严格遵守和执行党内民主程序，党内民主制度才能得到真正的贯彻。针对党内民主建设过程中存在着“重实体、轻程序”的倾向，中国共产党在加强党内实体民主建设的同时，着力加强党内程序民主建设。

（一）加强党内民主程序法制化建设

“程序民主首先是一种法制化的民主”，“民主的若干程序只有得到法制的支撑，才能使民主的原则和目标得到真正贯彻。”在党内，党员是党的主人，党按照民主集中制原则组织，民主原则和目标必须要通过严格的党内法规予以规定和保障。党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据，是党内的实体性法规，在一定意义上规定了党员的权利和义务，但这种规定由于过于笼统缺乏可操作性，比如《党章》规定：“凡属重大问题都要由党的委员会集体讨论，作出决定。”但现实操作中，讨论决定的形式并没有具体规定，这就给了一些一把手过度的自由裁量权。为此，就有必要制订一批具有可操作性的程序性党内法规。改革开放以来，我们制定和实施了一系列重要的党内法律法规，如1990年制定的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，有力提高了党内民主法制化建设，促进了党的建设科学化水平。但是，不容否认在实际工作中仍然存在的“有法不依”或“依法不严”问题，影响和制约了党内民主建设的效果。十六大以来，针对党内立法中出现的问题，我党着重从以下方面加强党内程序性立法建设：一是制定科学的党内民主法规运行程序。改变以往制度法规制定方面存在的“重实体，轻程序”的倾向，强化程序性规则建设，做到既要符合法定程序又要增强其透明性、充分得到广大党员的认同，从而增强法规规范的政治合法性。二是强化实体性规定执行的刚性约束。实践证明，只有刚性约束、强力推动才能确保党内法规的有效执行。所谓刚性规定就是一旦形成了决策决议等就必须坚决执行，不能推诿拖延；就要做到对违规行为要查实纠正，没有任何例外；对于出现的问题，无论有多复杂，都要查清证实； 对违规者，无论是谁，都依法追究。只有不折不扣依法执行，才能真正把党内法规的各项规定落到实处，发挥其应有的作用，才能保障党内民主的充分发扬。十六大以来，中共中央制定了一批与党章匹配的程序性党内法规，如《中国共产党党员权利保障条例》、《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》、《党政领导干部选拔任用工作有关事项报告办法（试行）》、《地方党委常委会向全委会报告干部选拔任用工作并接受民主评议办法（试行）》、《市县党委书记履行干部选拔任用工作职责离任检查办法（试行）《中国共产党党内法规制定条例》、《中国共产党党组工作条例（试行）》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《中国共产党巡视工作条例（试行）》等。这批程序性党内法规的颁布和实施完善了党内法规体系，从法律程序层面践行了“党内民主是党的生命”理念。

（二）强化党内程序性民主制度建设

民主是一种制度建设和安排，民主得以运作和实现也必须以制度为载体和依托。没有民主的制度化，就没有真实、稳定的民主。正如在邓小平同志在总结改革开放前党内所犯的一些错误那样：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”在这一思想引领下，我党加快了“制度建党”的步伐。然而，在党内现实生活中，我们尽管制定了一些制度，但是“民主名义下的人治现象、墙壁制度现象、制度橡皮擦现象”屡禁不绝。究其原因，就是党内制度的不完善，党内制度中“轻程序、重实体”现象较为普遍。十六大以来，中共中央不断强调要加強和完善党内民主制度建设。在十七届四中全会上，胡锦涛同志强调：“要增强党内生活和党的建设制度的严密性和科学性，既要有实体性制度又要有程序性制度。”党的十八大报告强调 ：“要健全党内民主制度体系”。党内民主制度是一个制度系统，这个系统中包含着党内实体性民主制度和党内程序性民主制度。党内民主作为民主一般理论在政党内部的运用，民主活动的过程和运行机制需要用制度加以保证，而这正是党内程序民主可以做到的。通过不断的制度化，党内程序民主把党内实体民主精神、原则以及运行规则以制度的形式表现出来，并以完备的制度来保证党内实体民主原则的贯彻。党内实体民主制度是关于党员有哪些基本民主权利的制度性规范，是全体党员共同意志的体现。党内程序民主制度是关于党员怎样实现民主的制度性规范，也是全体党员共同意志的体现。因此，党内程序民主制度和党内实体民主制度一样具有普遍约束性、权威性和刚性等属性。只有确保严格遵守和执行党内程序民主制度结果的优先地位，才能使党内权力在程序民主制度限定的范围内行使，防止党内权力的滥用，限制少数人（党内领导者）的任意裁量权，才能防止执行党内民主制度的过程中因与某些领导人利益发生冲突或给他们带来不方便时而遭搁置，变成一种受偶然因素摆布的、有弹性的软性规则。十六大以来，中共中央不断完善党内民主制度，着重加强党内程序性民主制度的建设，如：完善了党的代表大会制度，深化党代会常任制，落实和完善党的代表大会代表任期制，制定党代会代表提案制实施办法；完善党内选举制度，改进候选人提名方式，扩大了差额推荐和差额选举的范围和比例；完善党委议事决策制度，制定地方党委决策程序规定，把调查研究、征求意见、法律咨询、集体讨论决定作为必经程序，完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制；健全党内情况通报制度，增强党内生活透明度，建立健全党内事务听证咨询制度，完善党员定期评议基层党组织领导班子制度，建立健全党员旁听基层党委会议、党代会代表列席同级党委有关会议等制度等。以上党内程序民主制度的完善，有效的落实了党内实体民主制度的规定，把党内民主运行的过程有序的规范起来，使其形成一个有机程序链。

（三）推进党内民主程序化实践

中国共产党党内民主的发展历程是理论与实践交相互动的过程。从建党之初采用列宁的建党原则，再到党内民主实践日益深入发展推动党内民主理论的完善，可以说，党内民主既是在实践中不断完善的过程，也是理论在实践中接受检验和丰富的过程。“民主并不是纯粹的理论演绎，更重要的是一种社会实践”①。党内实体民主规定的权利和目标如果一直无法在实践中得以落实，党内实体民主就处在虚置的状态，而党内程序民主能够从具体操作的流程、权力运行的过程、步骤等方面进行严格规定，从而在实践中检验党内实体民主的相关规定，并丰富和完善党内实体民主。从一定意义上说，党内实体民主的实现过程就表现为程序民主运行的过程，如何在这个过程中充分保证民主意志的实现，很大程度取决于党员参与党内事务的程度。罗伯特·达尔在阐释程序民主时指出，程序民主意味着全体公民广泛分享参与决策的机会，突出了程序民主应有的公众参与性特征。同理，党内程序民主也是参与型民主。如何提高党员对党内事务的参与程度是党内程序民主建设要解决的重要问题。为破解这一难题，十六大以来，中国共产党坚持了在实践发现问题—解决问题的一贯态度，大力进行了党内程序民主建设实践。如在党代会代表选举上，十六大代表多于10%，十七大“不少于15%”，十八大“多于15%”，据统计，“十七大代表选举工作中，基层党组织参与率在99%以上，党员的参与率在98%以上，基层党组织和党员参与率比十六大时又有提高。国家开发银行、农业发展银行基层党组织和党员参与率达到100%”②。在基层选举上，公推直选和两推一选已在广大基层不断实践，比如四川雅安直选县级党代表；党内监督从程序设计上提高党内参与度，党的十六届三中全会上，胡锦涛同志首次代表中央政治局向中央全会报告工作，为创造自下而上的党内监督率先垂范；在党务公开程序设计方面，2015年贵州市六盘水市钟山区第六届代表大会第三次会议增设党代表询问质询环节，现场党代表踊跃提问，区委、区政府领导直面问题，为推进党内民主建设作出了有益探索和实践。党内程序民主的广泛实践，提高了广大党员参与党内事务的积极性，保障了党员当家做主地位的实现，更有效的为党内程序民主理论的丰富和发展提供了鲜活的素材，有助于进一步推动党内程序民主的研究和发展。

二、十六大以来党内程序民主建设的经验

（一）坚持党内程序民主在党内民主建设中的优先性

十六大之前党内民主建设的历程中，中国共产党主要强调实体民主建设，对于党内程序民主建设的重要性重视不够，导致党内出现了践踏民主、人治现象。十六大以来，党内程序民主的重要性日渐得到全党的重视，党内程序民主建设日益提上党内民主建设的日程，有学者提出：“党内民主是党的生命，党内程序民主是党内民主的生命”。这充分说明了党内程序民主与党内实体民主相比具有优先性。这种优先性主要是指，党内程序民主可以依靠自身的程序性规定在党内民主运行的过程中实现党内实体民主所制定的价值目标。十六大以来党内程序民主建设的过程中充分加强了党内程序民主法制化、制度化的建设。

（二）坚持党内程序民主理论建设与党内程序民主实践协同发展

理论联系实际是中国共产党的三大作风之一。尽管程序民主理论是在21世纪出才在中国热烈讨论起来，但是中国共产党并不满足于西方程序民主理论，而是很好的将西方程序民主理论中的合理部分进行了理论上的探讨，并且在十六大后，在党内民主的实践中日益加强程序民主的实践，通过严格控权，提高党员在党内事务的参与率等，不断提升党内程序民主建设的理论和实践水平。

[注释]

①卓泽渊：《法律价值》，重庆大学出版社1994年版，第159页。

②人民網：《充分发言党内民主的成功实践—党的十七大代表诞生记》，2007年8月6日。http：//politics.people.com.cn/GB/1026/6072535.html.

本文为广西科技大学鹿山学院2013年科研基金青年项目《十六大以来党内程序民主建设研究》阶段性成果。项目编号：2013LSSK07

（作者单位：广西科技大学鹿山学院，广西 柳州 545616）