公域之治模式的转型

何富生

摘要：国家管理活动和政治活动，通常被称之为公共事务的管理，由于民族传统的不同，以及对国家能力及其理性运作的信任程度不同，历史上曾出现了国家管理模式，公共管理模式，公共治理模式。

关键词：管理模式：治理

一、管理模式的演变

国家管理活动和政治活动，通常被称之为公共事务的管理，也有学者称之为“公域之治”。国家管理模式基本特征是：国家管理的实质是统治，国家是唯一“合法”的管理主体，政府管理主要服从政治、而非科学，行政不独立，国家管理依托于体系庞大、层次复杂的官僚体制，国家管理经常缺乏充分的自我监督；与此同时，却片面强化公民的法律责任和道德责任，通过使用或者威胁使用严刑峻罚的方式来预防和制裁公民的违法行为，以实现对公民的规训。僵化的国家管理经常暴露出国家管理能力不足、管理效果不佳等问题，因此，在西方国家普遍兴起了一场旨在推行绩效管理、在政府管理中引进竞争与市场机制的政府改革运动，即“新公共管理运動”。美国著名行政学家B.盖伊·彼得斯教授将这场变革归结为四种，即市场式政府（强调政府管理的市场化）、参与式政府（主张对政府管理有更多的参与）、弹性化政府（认为政府需要有更多的灵活性）和解制型政府（提出减少政府内部规制）。

从国家管理模式拓展为公共管理模式，无疑是一个巨大进步，使得只能由国家诉诸强制方式垄断实行公域之治这种似是而非的观念成为历史。但事实上，在“管理”这面共同的旗帜下，深受管理理念支配的公共管理模式必然要在许多方面与国家管理模式大同小异：一，二者都将维护公共秩序当作管理目标。二，二者都旨在实现公共利益的最大化，而私人利益则被视作公共利益的对立面。三，将公共机构与个人和私人组织视作一对范畴，二者法律地位明显不平等。四，国家扮演主角，社会公共组织只是配角，国家当作“掌舵者”，而社会自治组织则主要是公共规则的遵守者，基本上没有公共规则制定权。就此而言，作为国家管理模式的一种改良形态，公共管理模式只能在一定程度上缓解公域之治的内在张力，无法根治国家管理的失灵。因此要从根本上解决公域之治的难题，就必须在公共管理的基础上继续前行，寻找一种符合现代公域之治内在要求，能够通过分散权力来集中民意，有能力解决直接民主与代议制民主二难选择的公共治理模式。

二、中国公共治理模式的构建

（1）追求善治

在当代中国，随着政府功能的转变，建设法治政府和服务型政府的目标都意味着中国的公共治理正在迈向善治。公共治理的最高境界是达成善治。所谓善治是指公共利益最大化的公共管理过程，其本质特征在于政府与公民对公共生活的合作管理，是一种新型的政治国家与公民社会的关系。俞可平认为，善治的构成要素包括六个方面：合法性、透明性、责任性、法治、回应性和有效性。善治理论认为：政府组织在整个社会中依然充当着非常重要的角色。但是，它不再是实施社会管理功能的唯一权力核心，非政府组织、非营利组织、公民自治组织等第三部门和私营机构将与政府一起共同承担管理公共事务、提供公共服务的责任。依法治理是公共治理的基本要求，也是依法治国，建设社会主义法治政府的基本要求，行政法也由早期的管理法转变为现代的控权法。

（2）建立政府、市场和公民社会三者有机配合的公共治理模式

治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权利去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。公共治理是一种多元化的治理，在这种治理中，政府发挥着正式治理的作用。建立政府、市场和公民社会三者有机协调配合机制是公共治理的基础和支柱。公共治理离不开政府，但更离不开公民社会，公民社会是良好公共治理的现实基础。市场机制的自身缺陷决定了其独立运行会导致“市场失灵”，而政府在解决“政府失灵”过程中，由于政策失误与低效率等问题，也会出现“政府失灵”，公民社会能有效地弥补“政府失灵”。埃莉诺，奥斯特罗姆运用博弈论探讨了在政府和市场之外的自主治理公共池塘资源的理论上的可能性，提出了自主组织和自主治理公共事务的集体行动理论；证明了人类社会大量的公共池塘资源问题并不是依赖国家也不是通过市场来解决的，人们的自主组织和自主治理是更为有效的解决公共事务的制度安排。政府、市场与公民社会三者组成的三元结构是一种稳定的、分工合作的新型社会治理结构，是一个民主的国家制度，也是我国公共管理体制改革的新范式。因此，必须把构建政府、市场和公民社会三者有机配合和协调的“新三元结构”当作我国社会发展的一项基础性工作，这也是进行公共治理评价的真正意义之所在。