我国城镇化正处在深度转型阶段

许经勇

我国的城镇化能否按照以往的模式持续推进，是值得我们认真思考的。首先应当指出，对未来我国城镇化速度，必须有更科学的判断。笔者认为，从总体上说，我国城镇化的速度不可能像以前那么快了。这除了因为我国国民经济增速正处在从高增长向中高增长转变的阶段，不可能出现经济增长速度放慢而城镇化速度不减的非正常现象；还因为以往具备城镇化快速推进所必须的人口集聚、土地集聚、产业集聚等有利条件，正在逐渐削弱，以往那种低成本的城镇化正在转变为高成本的城镇化。我国城镇化正处在从以往的速度型转变为质量速度并进的阶段。十八届三中全会《决定》因此指出：要“完善城镇化健康发展体制机制。”

就人口集聚因素分析。在过去的30多年，农村剩余劳动力近乎无限供给，出现一波又一波的“民工潮”；如今，劳动年龄（18—60岁）已出现负增长态势，2015年农业劳动力向城镇转移的数量从以往平均1000多万人减少到60多万人。农村剩余劳动力能够向城镇转移的，基本上都转移了，剩下的大都是年龄偏大的中老年人。农民工数量增加缓慢、高龄化趋势日趋凸现，已成为当今我国的现实问题。如果说，以往的人口流向都是单向的，即从农村流向城市，从中西部流向沿海，如今，这种人口流向正在发生深刻变化，即从单向流动转变为多向流动。伴随着东部沿海地区劳动密集型产业的内迁和经济增长重心向中西部转移，来自农村的转移人口不再是单一流向沿海大中城市，中西部县城、地级市、大城市开始成为流动人口的重要集聚地。伴随着流动人口年龄的增大，大多数没有条件在城镇落户的第一代农民工，开始出现“回流”。沿海一些地区因此出现“民工荒。”每年平均1300多万人口涌入城镇的时代很难再现。这种现象在加工贸易大省即广东省显得更为突出。正如十八届三中全会《决定》所指出的，我国现阶段城镇化的重心应当是“推进以人为核心的城镇化”。“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。”

就土地集聚因素分析。农村土地转化为城镇建设用地的数量和成本，在一定程度上决定着城镇化速度的快慢。土地不仅是城镇化发展的重要载体，也是城镇化资金的重要来源。在过去的30多年，之所以会出现土地城镇化快于人口城镇化，是因为土地城镇化可以给地方政府带来可观的“土地价格剪刀差”，即低价征地、高价转让。“土地财政”占地方政府财政的比重高达50%左右。但是，监于城镇建设用地日益紧张，十八届三中全会《决定》明确提出：“从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率。”不仅如此，十八届三中全会《决定》还明确提出，“赋予农民更多财产权利”、“维护农民生产要素权益”、“推进城乡要素平等交换”、“逐步建立城乡统一建设用地市场”、“保障农民公平分享土地增值收益。”等等。所有这些，意味着土地开发成本迅速上升，这就必然影响我国城镇化的速度。

就产业集聚因素分析。产业化、工业化是城镇化的基础。离开产业化、工业化，城镇化就会面临“无源之水，无本之木。”十八届三中全会的《决定》明确提出：要促进城镇化健康发展，就必须推动“产业和城镇融合发展”。当前，我国经济发展面临的重要挑战，就是不论传统产业或者是新兴产业，都不同程度地存在着产能过剩。这就给我国产业发展空间设置了障碍。与此同时，随着我国迈入中等收入国家行列，以及劳动力、土地等生产要素供给趋紧，劳动力、土地等生产要素成本进入集中上升期，劳动密集型产业、特别是其低端制造环节加速向低收入国家转移，再加上发达国家“再工业化”政策的牵引下，一些中高端制造业向发达国家回流，今后不可能出现外资企业大规模涌入中国的时代了。我国产业结构正处在深度调整期。

就农业转移人口市民化的动力因素分析。农业转移人口市民化的内在动力，在于城乡户籍含金量的差别。这种差别越悬殊，农业转移人口市民化的动力越强烈。但是，随着城乡改革的深入与经济社会的发展，以往长期实行的“重城轻乡”的政策，正在发生逆向转变。这不仅表现在城乡居民收入差别的缩小（已从2009年的3.3：1缩小到2.7：1），还表现在城镇基础设施正在向农村延伸、城镇基本公共服务正在向农村覆盖。随着城镇化的推进，农民的财产权（包括承包地、宅基地、住房等）正在逐步被确认，农民的财产性收入将会有明显的增加，使得农村户籍的含金量越来越高。再加上近10几年来，城镇房价的飞速上涨，城镇生活成本的急剧上升，城镇户籍对农民的吸引力，正在逐渐地被减弱。我国农业转移人口市民化的动力和拉力不是越来越大，而是越来越小。

应当说就地城镇化为主是异地城镇化为主的城镇化发展到一定阶段，必然出现的一种经济现象。

所谓就地城镇化就是让农民就地从事生产经营活动，发展一、二、三产业，逐渐把乡村改造成为新型农村社区或城镇，使之具备与城市居民相当的居住条件和生活条件，让农民就地转变为市民。就地城镇化经历了这么几个演变过程：第一阶段，农民以农业为主业，以非农业为副业；第二阶段，农民以工副业为主业，以农业为副业；第三阶段，部分农民已不再从事农业生产，把自己承包的土地流转给农业大户经营，专心从事乡村二、三产业劳动；第四阶段，乡村非农产业逐渐向园区集中、人口向社区集中，出现了一、二、三产业融合发展的新社区或小城镇。

就地城镇化是指在农村村落的基础上，通过一、二、三产业的深度融合，经济社会较为发达，兼有城市文明与乡村文明。这些地区的居民收入接近城市居民的收入，享有与城市居民相当的社会保障和公共服务，又具有乡村特色的生活方式。即使是传统的农业区也可以通过农业现代化，实现一、二、三产业的高度融合，使农业（广义的农业）成为高附加值的产业，带动该社区经济社会的发展，再通过政府必要的公共产品和公共服务投入，实现农村就地城镇化。应当把新型农村社区作为新的城镇单元来建设。要把农村新型社区建设与产业发展相结合，大力发展特色农产品加工、休闲农业、旅游农业以及农产品电子商务等产业，促进三产深度融合，增强就业吸纳能力。在一个县域内可有意识选择一批具有产业基础、历史文化传承或特色资源的村落，规划建设若干新型农村社区，既保持乡土风情和田园风貌，又引进城镇的基本元素，把新型农村社区作为新的城镇单元来建设，按照城镇标准建设社区基础设施和公共服务设施，引导乡村农业转移人口就地城镇化。

要解决农业剩余劳动力就地转移，实现就地城镇化，还必须实施扩大就业的的战略决策，促进以创业带动就业。这就存在着如何使更多的劳动者成为创业者的问题。城乡差别之所以如此悬殊，固然有多方面原因，而城乡教育资源占有不平等，劳动者素质和人力资本含量存在巨大的差异是主要因素，妨碍了农民的充分就业和自主创业。为了扩大农民就业，以及实现以创业带动就业，就必须加强对农村教育资源的配置，以及加强对农村劳动力技能的培训。根据各地农村用工需求，灵活地开展多层次、多渠道、多门类的技术教育与培训，以满足劳动力市场的多样化需求。改革开放以来，我国就业规模的迅速扩大，在相当程度上是通过各种政策鼓励，引导群众自主创业和自谋职业实现的。目前全国大约有1.67亿农民工外出务工，已有超千万农民工在外学到了技术，积累了经验，回到家乡创办工商企业，为农村创造更多的就地转移劳动力的机会。

必须指出，在工业化中期和后期，一般的乡村要形成与城市同等的竞争力，通过发展现代工业，以工业化带动城镇化，是很难的。在这种情况下，就地城镇化就应转向乡村生活方式和生活水平的城市化，即按城镇化的标准改造传统乡村，使城乡差别缩小。即在挖掘农产品生产功能的同时，还要注重挖掘农业的生活、生态、文化功能，挖掘农业的生态价值、休闲价值和文化价值，不断开拓农业现代化新领域、新内涵。供给侧改革是通过结构性调整，包括调整出新的产业、新的产品，创造出新的需求，使潜在需求得到满足。我国目前中高收入群体正在形成，中低端产品难以满足他们的需要。而发展农村生态、旅游、休闲、养生等，正好适应中高收入群体个性化、差异化的消费需求，有很大的发展空间。我们必须确立新的发展理念。依托农村绿水青山、田园风光、乡土文化等资源，发展旅游观光、休闲度假、养生养老，使之成为繁荣农村、富裕农民的新兴支柱产业。农民不仅可以卖产品，也可以卖风景、卖观赏、卖绿色、卖生态、卖文化、卖乡土人情、卖乡村游等等。农村一二三产业融合是由于制度创新和技术进步，导致产业边界模糊化和产业界限重构，形成新的产业业态。推进农村一二三产业深度融合，有利于拓展农业功能，让农民分享三次产业融合所带来的红利，培育农民增收新模式。在这方面，以旅游为导向的特色城镇化建设，便成为就地城镇化的重要形式。从开发乡村旅游业的角度，我国许多乡镇都具有很大的开发潜力。以文化遗产保护和旅游价值利用为基础的旅游业，可以有效带动酒店、餐饮、商贸、购物以及金融、文化等相关配套行业的发展。我们应当在保护传统历史文化景观和特色风貌的基础上，发展各具特色的风情小城镇，带动乡村繁荣发展和推进就地城镇化。我国广西的丽江、浙江的乌镇、山西平遥、江苏周庄、湖南凤凰等等，就是在这个基础上发展起来的特色小城镇。

就地城镇化也就是农业剩余劳动力的就地转移。与劳动力就地转移相联系的农村工业化，突破了传统的农村搞农业、城市搞工业的二元经济结构。如果说城市工业主要是依靠政府的投资发展起来的，那么，农村工业则是依靠农民自力更生发展起来的，且对农村产业结构与就业结构有很强的辐射性和带动性。除此之外，农村工业是从农业母体中分化出来的，与农业有着天然的血缘关系，甚至是农业产业链的延伸。农村工业化的过程，就是农村经济发展和繁荣的过程，也是农村小城镇经济发展的过程。根据经济社会发展的自然规律，应当形成小城镇—小城市—中等城市—大城市—特大城市的依序发展格局。只有依托小城镇和小城市的发展，农村具有特色的非农产业才能发展起来，农村经济才能全面繁荣，并且能够为中等城市和大城市的发展提供厚实的基础。把大城市和中等城市的发展，建立在小城镇和小城市发展的基础上，是符合城市发展的一般规律，有利于促进我国城镇化的健康发展。

农村社区建设是社会主义新农村建设的重要内容，是推进新型城镇化的重要配套工程。伴随着新型城镇化向纵深推进，农村社区建设必然要被提到重要议事日程。2006年以来的社会主义新农村建设，我国已有不少农村、尤其是经济发达地区的农村，都加快了社区建设。新型的农村社区已经成为新农村建设的重要内容。例如江苏、浙江、山东、河北等省都相继开展向社区聚集的社区建设。江苏、山东等省已有近一半的社区成为“村改居”的新型农村社区。正是在这种背景下，2015年6月，中央发布了《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》，指出：“实践证明，农村社区建设是社会主义新农村建设的重要内容，是推进新型城镇化的配套工程。”农村社区建设依靠全体居民，整合各类资源，强化社区的自治服务功能，促进农村社区经济、政治、文化、社会、生态全面协调可持续发展，不断提升农村居民生活质量和文化素质，努力构建新型乡村治理体制机制。新型农村社区既不同于传统的行政村，也有别于城市社区，它是由一个较大的行政村建设而成的，或由若干行政村组合起来，统一规划、统一布局、统一建设而成的。首批建成的新型农村社区，一般都是位于人流、物流较为便捷、经济文化较为发达的地区。新型农村社区建设不是简单的村庄合并或人口集聚，而是营造一种新的生活共同体，让农民过上类似城市人的生活，享受类似城市人的公共服务，实现就地城镇化的目标。这是一种无形的城镇化。农村社区建设的终极目标，是全方位消除城乡间的本质差别，实现城乡发展一体化。这种新型城镇化可以做到不把农民迁入城镇，而是把“城镇”植入乡村。我们可以称之为无形城镇化。推进新型城镇化不仅要重视进城农民工的市民化，把农民工化为市民，也要着力推进农民生产生活方式的转变，实现就地城镇化（即无形城镇化）。新型城镇化的过程，并不完全是人口和产业向城镇的空间转移，还包括用城镇生产生活方式来改变农村。与其相联系，在推进新型农村社区建设过程中，重点解决农民的就地就近城镇化问题。这样做既可以降低城镇化成本，又能符合农民的意愿，也不会造成日益严重的城市病。既不必进城，又能享受城市文明，就是农村社区建设的真谛。

（作者系厦门大学经济学院教授、博士生导师、国家级有突出贡献专家）

责任编辑：代建明