奥巴马自贸区战略：梦想照不进纷乱的现实

李巍+孙忆

2009年，奥巴马就任美国总统之初，曾希望自己能复制当年克林顿时代的经济奇迹，其中包括美国在对外经济战略上所获得的巨大成功。为此，奥巴马先后推出跨太平洋伙伴关系协议（TPP）、跨大西洋贸易投资伙伴关系协定（TTIP）和服务贸易协定（TiSA）三大自贸区谈判，希望以此推动一个自由贸易2.0版本的到来。但如今，将近八年的时间过去，奥巴马政府的“3T”战略正在现实中一一遭遇重大挫折。

2016年8月30日，法国外贸国务秘书马蒂亚斯·费克尔称，法国将要求欧盟终止TTIP谈判；而此前，德国副总理兼经济部长西格马·加布里尔则更激进地表示，TTIP谈判事实上已经失败了。法德作为欧盟重要成员国，对TTIP谈判产生了强烈的排斥情绪，这意味着美国试图与欧洲盟友共同建立世界最大自贸区、构建高标准贸易与投资规则的努力正处在风雨飘摇之中。不仅如此，奥巴马政府大力推进的TPP也更多地受到了来自国内政治压力的阻挠，分别代表共和党和民主党的两位总统候选人特朗普和希拉里都明确表示反对TPP，而且美国国会参众两院也表态要关闭TPP在2016年的投票通道，这些都意味着TPP在美国国内得到通过的可能性再次降低。

作为美国重塑国际贸易与投资规则的重大举措，美国自贸区战略高调而来，旨在重新夺回美国的贸易优势并巩固美国的经济霸主地位，但如今却举步维艰。究其原因，既有来自国内政治利益分歧的巨大阻力，也有来自国际经济制度竞争的紧迫压力。尽管奥巴马曾经放言称“21世纪全球经济的规则应由美国来书写”，但从目前来看，美国要主导建立起新一代国际贸易投资规范的宏大梦想，照不进纷乱的现实。

重视外交目标而非实际经济收益

2008年金融危机后，美国经济严重受创。为恢复并带动国家经济增长，奥巴马政府除推行“五年出口倍增计划”以扩大美国对外出口外，更试图借助TPP、TTIP等大型自由贸易协定的谈判来重新定位并布局与亚太和大西洋伙伴国家之间的经贸关系，并由此助力美国经济的复苏与发展。然而，从实际运作效果上来看，这两大FTA（自贸协定谈判）的推行似乎更偏重美国的外交政策意图而在照顾美国的切实经济利益方面的考虑欠缺周全，因此在国内遭遇了强大阻力。

在TPP的国内批准程序中，这种阻力表现得尤为明显。美国贸易代表办公室曾罗列出68家对TPP持支持态度的农业、科技、服装、制造业、服务业等领域的行业协会和企业，包括美国商会、美国国际商业委员会、美国农场事务联合会等。这些商业和农业组织及企业认为TPP可以减少美国出口商品承受的关税负担并带动其成长。不过，美国其他产业如制药、烟草等对TPP的一些条款仍有存疑，要求重新谈判并修改条款。美国劳工联合会、产业工会联合会、捍卫公众利益组织等工会、消费者维权及相关环保组织更是强烈反对TPP，认为TPP一旦实施将可能导致大量工作机会被转移到海外，跨国企业将得到更多的实惠，而本土企业运营环境将会恶化。此外，这些批评者还指责TPP对美国的劳工、环境保护、公众卫生健康的重视程度仍有所不足。

对TPP的经济收益，美国诸多学者已通过经济理论模型进行过预测性评估。大量分析结果表明，美国能从TPP中获得的经济红利实为有限。2016年5月美国国际贸易委员会公布的官方TPP经济评估报告也验证了这一说法，TPP将为美国实际GDP（国内生产总值）带来427亿美元的增长，增长率仅为0.15%，新增全职就业岗位为12.8万个。总体而言，TPP对美国经济的贡献相当有限。

那些在经济全球化、贸易自由化及产业跨国转移过程中处于劣势或利益受损的社会群体，更是对长久以来更加重视外交目标而非实际经济收益的经济政策不满，因而成为反对TPP通过国内批准程序的主要力量。随着美国全社会开始重新考量其贸易自由化和过度金融化政策带来的影响，贫富两极分化乃至分裂的社会现实愈发凸显，以中产阶级为主体的社会结构迅速坍塌。今年美国大选期间，更加重视中下阶层利益的“特朗普现象”“桑德斯现象”的出现，也与此相关。显然，民众更在意的是自身生活环境和工作保障，对于TPP等美国自贸区战略举措所蕴含的外交意涵不甚关心。

美国国内反对TPP的声音的持续发酵，迫使美国政府要在国内经济政策和对外经济关系上做出深度调整。在短期内，这将阻碍美国自贸区战略的推进。

盟友、伙伴似乎逐渐失去信心

随着以安全问题为核心的“丛林世界”加速转变为以发展为核心的“规则世界”，围绕规则制定权进行的争夺正在取代传统的安全结盟对抗而成为大国政治的主要内容，“规则伙伴”“规则集团”也成为新时期下大国关系的主要表现。美国大力推行的以TPP、TTIP为代表的自贸区战略举措，其目的就是在新的“规则世界”中抢占先机。

美国向来是国际制度和规则建设与博弈的高手，二战后借助布雷顿森林体系巩固了其全球经济霸主的地位。在布雷顿森林体系解体后，美国依然凭借带有制度惯性的路径依赖优势，利用国际制度以服务于其国家利益，巩固其在世界格局中的权力地位。自贸区的谈判与建设是美国确保在新一轮贸易投资规则建设过程中占据绝对主导地位的重要举措，其意图是先在较小范围内实施符合美国利益的高标准、高质量自贸区规则，再以此为门槛对后来意图加入的新成员施加压力，迫使后来者进行自我调整与改变以符合美国的利益要求。

然而，美国的盟友和伙伴似乎也对美国推行的自贸区战略逐渐失去信心。欧洲国家对TTIP产生了一定的抵触情绪：德国总理默克尔和副总理加布里尔对TTIP的态度有明显分歧，这使得TTIP在德国通过恐怕不易；法国明确反对TTIP，认为该协议难以真正保障法国乃至欧盟的利益；而随着英国脱欧，英国也很难再对TTIP在欧盟的通过发挥影响力。由于缺少可靠盟友的支持，美国推动TTIP谈判最终签署的前景迷茫。

在亚太地区，由于美国国会迟迟未能通过TPP，部分TPP参与国开始做最坏的打算，并寻求诸如区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）等其他经济制度的保障。2016年8月10日至19日，RCEP第14轮谈判顺利进行，各成员国按部就班地对各项议题进行谈判磋商，取得了一定的进展，也逐渐成为当前亚太地区最有可能获得通过的区域协议。

由于RCEP被广泛视为TPP的“竞争对手”，倘若RCEP得以通过而TPP却因无法获得美国国内批准而落空，那么这将意味着美国亚太外交政策的重大失利，也会对美国国家公信力和权威造成损害。此外，中国经济的高速发展及其负责任国家形象的塑造，无不意味着中国的制度公共产品供给能力正在提高。当前，中国推行的亚洲基础设施投资银行（以下简称“亚投行”）正吸引着越来越多国家的加入，其中也不乏英国、加拿大这样的美国传统盟友。

国际制度竞争的逻辑下，国家既要争夺新一代贸易规则制定权，又要争取尽可能多的制度伙伴关系的支持，但当前美国推行的TPP和TTIP却在这两方面的竞争中都显出颓势。从时间上看，奥巴马政府想在任期内达成这两项自贸协定并留下相应的政治遗产，已然没有了实现的可能。

自贸区战略竞争的出路

奥巴马政府力推的TPP和TTIP这两个超大型FTA高调而来，如今却面临着可能失败的多舛命运。过分重视外交政策目标而忽视了经济收益在国内不同社会群体中的合理分配，或许是导致奥巴马政府的自贸区战略严重受阻的一大因素。

诚然，国家自贸区战略推行下的贸易自由化将给合作中的国家带来更多的经济收益，但若这种整体性收益未能在国家内部实现平衡或是不注重受损群体的补偿，那么这种个体的失意就将形成反噬国家自贸区战略进程的力量。因此，国家在推进自贸协定及其战略部署的过程中应足够重视国内社会利益的平衡分配，避免激化社会矛盾并形成对自贸区战略的强烈反对声音，为国家推行自贸区战略创造更有利的国内环境。

除此之外，推进自贸区战略还要注意其对国际社会有效治理带来的影响。事实上，大国主导下的国际制度竞争极容易影响全球治理绩效和国际秩序的基本走向。如若国际制度竞争在良性范围内开展，各方更关注公共物品的供给并通过破除制度垄断以提升治理效率，那么国际体系将进入以规则运行为基础的良性循环；反之，恶性的制度竞争将使大国主导的国际制度成为主导国谋取利益的私有工具，可能带来制度过剩、规则混乱甚至不同“伙伴”“集团”间的对抗，加剧全球治理失效并使国际体系秩序倒退回强权争霸时代。

当前，尽管大国间存在着抢占规则制定先机、争夺伙伴支持等方面的竞争，但寻求互利共赢已成为各国一致的追求。就对中美而言，处于竞争关系中的两国倘若能更侧重彼此间利益的互相理解，让各自推动或主导的自贸区战略下的成员及规则制定能有一定程度上的互容与对接，而不是试图孤立和排斥对方，这将能在亚太地区形成一个以规则制定网络和伙伴关系为基础的更为良性的国际关系新秩序。