公路建设代建制在藏区高原的实践与探讨

刘义高

（1.湖南省公路管理局，湖南　长沙　410011；2.山南地区交通运输局，西藏　山南　856000）

公路建设代建制在藏区高原的实践与探讨

刘义高1，2

（1.湖南省公路管理局，湖南长沙410011；2.山南地区交通运输局，西藏山南856000）

概述了代建制的产生背景及其对公路建设管理的意义，分析了西藏这一特殊地区公路建设项目管理的主要模式及其存在的主要问题；结合部分代建制公路管理项目，重点论述了藏区公路建设代建制管理的特点，提出了相应的风险防范措施，为藏区公路代建制建设模式的完善和发展提供参考依据。

工程管理；公路；代建制；西藏

《国务院关于投资体制改革的决定》中要求在非经营性的政府投资类项目中加快推行实施代建制管理模式。代建制作为项目管理的一种方式，是指通过专业化的项目管理单位代替政府负责项目具体管理和建设实施工作，参建的投资、建设、管理、使用方各司其职，项目建成达到标准通过验收后再交付给使用单位。作为国家投资体制领域改革的重要手段，代建制被视为管理模式的一大突破，有利于形成多方相互约束的制衡机制。

《交通运输部关于深化公路建设管理体制改革的若干意见》中对公路建设项目代建制的实施进一步作了明确，即由出资人或项目建设管理法人通过招标等方式选择符合项目建设管理要求的代建单位承担项目建设管理工作，代建单位履职履责的方式主要依据合同的方式进行。作为现代公路建设管理的新方式，代建制模式可充分发挥市场调节作用，提升项目管理水平，切实保证项目质量、安全、工期、投资等方面的建设目标，是交通建设管理体制改革的重要内容。随着国家公路建设规模的扩大，代建管理的需求日益强烈，为了加快现代工程管理改革进程，发展公路建设过程中的专业化管理力量，2015 年5月交通运输部制定并颁布《公路建设项目代建管理办法》，对代建单位的定位和能力水平，参建各方的权、责、利及评价监督机制的建立等方面进行统一引导和规范。

1　藏区公路建设管理概况

通过不断探索和实践，藏区公路项目管理模式逐步形成以项目法人制、工程监理制、招标投标制和合同管理制为基本准则的体制机制，各地（市）交通运输部门在此基础上积极探索，通过组建项目管理中心等管理法人，引进援藏项目建设管理法人等方式，不断拓展建设管理内涵，成功实践了项目法人管理模式、总承包管理模式和业主责任管理模式等多种项目管理方式。随着建设力度的不断加大，公路建设管理模式也得到不断规范和创新，代建制作为一种新兴的项目管理模式，近年来在藏区被成功引进并进行了实践。公路建设代建管理基本模式如图1所示。

图1　公路建设代建管理模式示意图

在现有的管理模式中，代建制与传统总承包等管理模式有着相似之处，容易混淆，但代建制有着其本身的典型特征。在代建制管理模式中，项目建设阶段代建单位的法人地位和法人权力赋予了其在业主监督下对建设管理与资金的支配权，当然同时承担相应的责任，某种程度上还要承担投资保值责任。然而具备这种特殊权利并不意味着代建制就不需要政府介入项目建设过程，目前代建制正处于起步阶段，运行机制尚不成熟，政府适度指导对于该模式的成长和发展成熟是非常必要的，这也是将来进一步过渡为国际上普遍采用的“交钥匙”工程模式的有效途经。

在藏区公路建设进程中，通过运用多种管理模式并存并举的措施，采取具体项目具体分析、具体情况具体对待的办法，有效地推动了公路基础设施建设的持续快速发展。但同时公路建设管理面临的困难和挑战也不小，主要表现在：

（1）管理机构不健全，部分地区还没有独立的公路管理机构，监管力量薄弱，不利于工作的开展。

（2）专业化管理人员和技术人员紧缺，导致管理能力得不到有效提高，工作深度不够。

（3）相关规范制度不完善，对参建单位的监督约束机制不健全，部分岗位的概念和职责不清晰，难以达到理想的实施效果。

据统计，西藏自治区公路通车里程目前已突破7万km，按照交通运输部《关于进一步推进西藏交通运输科学发展的若干意见》，提出力争使西藏公路总里程在2020年达到11万km，实现国省干线高等级化、农村公路网络化。由此可见，随着建设规模的空前扩大，藏区公路建设任务将异常繁重，建设管理体制机制亟待创新和完善。

2　藏区公路建设代建制分析

2.1代建制在西藏山南地区的应用

在西藏山南地区修建的公路项目中，代建制公路建设管理模式被成功引入并取得了迅速发展。已完工的部分项目有：2013年初实施的山南地区江北公路桑耶至森布日段改建工程，该项目全长81.5 km，总投资3.75亿元；山南地区扎囊雅江大桥新建工程项目，该项目全长5.7 km，总投资4.27亿元。目前采用代建制模式且尚在实施中的项目有：2015 年6月开工实施的山南地区泽当大桥至增期公路改建工程，路线全长76.85 km，总投资3.28亿元，计划工期2年；增期至日多公路改建工程，路线全长51.58 km，总投资3.41亿元，计划工期2年。通过代建制管理的工程项目，能使政府、社会、投资、管理、代建、使用、参建等各方基本满意，实现了良好的社会、经济效益，达到了预期效果。

西藏自治区交通运输厅非常重视推广运用公路工程建设代建制管理模式，积极探索总结，正起草研究制定符合西藏自治区实际情况的公路建设项目代建管理办法，这将进一步为代建制在藏区公路建设管理中的应用和发展奠定良好基础。

2.2藏区公路建设代建制特征

代建制作为一种新兴事物已受到推广应用，本身已证明其具备一定的优势，代表了项目管理的新方向。但在西藏这一特殊地区，代建制还发挥和展现了其独特的作用与特点。

（1）有利于简政放权的顺利实施，解决现有管理技术力量薄弱的短板。随着西藏公路交通跨越式发展战略的提出，公路项目迎来大规模建设高潮，管理任务十分繁重。但目前西藏各地（市）公路交通管理机构管理和专业人才相对缺乏，加之简政放权工作的持续推进，这种供需矛盾更显突出。简政放权前，基层机构主要承担协调和具体实施操作任务，工程项目的管理由省级机构负责把关；简政放权后，部分公路建设管理权限下放到各地（市），基层机构往往因人才缺乏而难以胜任，项目管理力度跟不上，监督不到位，项目进度、质量、安全等方面得不到较好保障，部分监管职责存在流于形式的风险。而代建制管理模式往往能较好地解决这一矛盾，适应当前发展的需要。

（2）有利于资源的优化配置。一方面发挥市场调节作用，专业化的管理资源在公路建设市场得到有效配置；另一方面政府部门可从烦琐的具体项目管理业务和非专业领域工作中解脱出来，避免人力和物力的分流，能更加科学地安排项目重要性顺序，循序渐进，量力而为，集中精力来研究诸如宏观政策、发展规划等问题。

（3）有利于厘清政府与市场的职责，预防腐败的发生。代建制明确了政府与项目参建方的界限，树立了各自责任意识，有了具体职责分工，也促进了项目参建各方的互相监督。同时，在工程建设各环节过程中，实现了投资、建设、管理、使用四方彼此既相互分离又互相制约。政府机构不再参与建设工程施工和材料设备采购等方面的招标定标事项，招投标活动在公开、公平和公正的透明环境中开展，可对减少和控制政府投资建设项目的腐败行为起到积极作用。

（4）有利于项目本身的建设管理。首先，避免了由于业主素质参差不齐导致工程项目质量水平出现大的偏差；其次，项目的科学决策水平得到提升；此外，对现有状况的修改变更将遵循更严格的程序，前期研究成果能得到有效贯彻和延续，确保了项目的连贯性；最后，在项目实施过程中，专业化的管理团队具有丰富的管理知识和经验，为工程项目的顺利实施提供了坚实保障。

2.3风险分析与防范

任何事物都有两面性，有优有劣，在充分发挥代建制各种优势和作用的同时，也要注意克服这种管理模式操作过程中可能存在的风险。可运用图2所示层次分析法对该机制的风险点进行分析，把问题情况分为3层，即目标层、准则层和方案层，按照“目标-因素-指标”的结构构建评价体系，分析代建制项目中可能存在的风险。

图2　层次分析法模型

根据评价结果，结合工程实践，主要在以下几方面采取措施加强风险防范：

（1）积极培育代建市场，确保在选择代建单位时能有健康和充分的竞争环境。

（2）建立信用评价和考核评级机制，发挥奖惩激励作用，防止代建单位与参建单位串谋获取非法收益，杜绝工程项目中容易滋生的腐败问题。这些措施还能反过来促进代建市场的健康发展。

（3）引入工程担保和保险制度，让制造风险方转变为承担风险方，从而自觉有效地约束代建和参建的各单位。

（4）实行严格的政府监管制度，事前加强对工程预算的审核，事中加强合同变更的审查、索赔与反索赔的审查和超预算支付审查，事后强化交竣工验收、建立后评价机制及严格的工程项目审计，对出现的违规情况实行严格的责任追究等，同时充分发挥舆论监督举报作用，通过一系列监管制度和措施，确保各级政府机构及从业单位和人员受到有效监督，从而大大降低工程风险。

3　结语

藏区自然环境恶劣、经济欠发达、公路建设条件格外复杂，通过公路建设代建制管理模式，能较好地解决目前藏区高原公路建设管理中遇到的困难，适应西藏公路交通跨越式发展战略的需要。建议在今后的工作中，一是要总结代建制实施过程中的经验教训，积极探索新的方式，如代建-监理一体化、全过程代建等，规范完善这一管理模式，逐步建立起现代化的工程建设管理体系，使之更好地适应和服务西藏地区公路建设实践。二是要完善信用评价体系建设，研究代建合同模式和内容，制定代建合同范本。在代建制模式下，政府需根据合同约定进行监管，合同管理是代建管理服务的核心，充分发挥合同的约束激励作用往往能使工作起到事半功倍的作用。三是要发展壮大藏区管理技术专业人才，通过积极培育本地人才和引进外来优秀人才相结合的方式，扭转目前技术人才力量薄弱的局面，为藏区公路建设管理的长效发展奠定坚实基础。

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