公民社会与政府联动

孙金帅+王进

一、政府改革简述

治理作为公共管理的新域，兴起于20世纪90年代。治理的本质在于治理所依靠的或偏重的统治机制并非是政府的权威，它需要发挥多种主体的影响力量达致互动共解问题；治理所需要创造的结构或秩序并不是由外部强加而是多种行为者的互动。治理是国家通行于规制空隙的制度安排，是填充性的制度弥合，当规制出现重叠冲突，亦或利益主体在竞争中需要调和时，治理便发挥其规范和决策程序的作用[1]。任何一个国家的政府改革无不是以促进本国经济社会发展、促进民生建设、改进政府职能，发展合作共治的新型治理关系，以适应时代潮流的政治新模式为目标和方向。我们国家的政府改革正是基于这些层面而展开的，是以政府机构调整为改革着眼点的。总的来看，政府改革是围绕集权与分权的张力进行、以社会的权力扩张为运动轨迹的。

从1949年至今，政府共经九次改革，基本上围绕中央集权与地方分权展开，及至改革开放以后才涉及到政社分离并适当而渐进的扩张社会权力。1949年到1981年间的三次改革中，焦点集中于集分权。围绕中央与地方的权力博弈展开，虽然在前期有权力集中于在中央的倾向，但是分权已成为政府改革的未来趋势。从1982年至2008年的六次大规模的政府改革中，基本上围绕以让渡社会权力展开，在这种让渡社会权力的内容框架下，是以适应市场经济需要，调整政府职能为核心的治理结构塑造[2]。大体上认为，在20世纪80年代之前的我国是谈不上有分离的社会存在的，因为在此之前社会高度政治化，政府权力渗透及社会的各个角落，以至于社会的发展窒息。市场经济确立以后，尤其是市场对社会的各方面的深度影响，厘清政府与社会的关系，政府退出社会似乎是必然选择。由此，社会获得了独立的利益形态并开始了权力扩张的形态构建。

政府的改革为治理的多元化，社会资本的培养与运用铺砌了道路，政府从社会诸域的退出以及权力的分离让渡，都使得公民社会作为一股力量参与到国家治理中，并整合社会资本融合国家联动力量。但是，无论是观之历史还是察之现实，我们总能发现政府改革存在的不可避免的怪圈，即精简到膨胀到精简再到膨胀的模式。我们认为出现这种怪圈的原因在于，基于历史的传承，基于传统政治思维的固化，政治动员往往因循于自上而下的纵向权力贯穿，而少以或根本未以自下而上交叉横向的权力思维运用到政治改革之中。因而，我们希望借助于自下而上加之交叉横向的权力思维来探讨公民社会在国家治理联动中的力量整合作用。这种力量整合显然会对政府改革有一定的推动和积极意义。

二、公民社会与政府联动

当今时代，是作为回应全球化和知识经济的两场大革命的公共管理时代，是一个合作共治的多元治理时代。新公共管理理念着眼于规避私人对公共的僭越强调社会性的政府管理，从而成为后工业社会时代改造政府与社会关系以及重塑政府行为的核心依据。[3]我们国家也在回应这样的时代。1949年以来，在先后经历了政治导向型和其后的经济导向型的国家治理指导思想之后，我国政府管理的政府改革终于开始向以人为本的公共服务型转变。[4]这里说的以人为本，是加强政府与公众的良好沟通互动，是转变政府管制功能到服务为宗旨的功能，是建构公共服务型政府的一种理念，是促进和实现政府和公民社会的合作共治，从而实现以人为本的经济社会的可持续发展。突出了公民社会构建下的合作共治，强调全民的政治参与。

在西方，存在这样一种理念：认为公民的充分参与是社会民主的基础。这一理念得到了许多当代中国学者的认同，他们认为，健全的公民社会是一个现代国家建构的社会基础[5]，公民参与、社会组织的利益充分表达是一个国家进行政策决策的依据，同时也是政府行好权、掌控社会发展方向的隐型力量。一般认为，公民社会包括四个结构性要素，即私人领域、志愿性社团、公共领域、社会运动，还包括与之互为表里、相互支持的基本价值原则，即个人主义、多元主义、公开性和开放性、参与性、法治原则。

现代社会是多元社会，人们的价值观念、经济利益都高度多样化。在利益多元化的现代社会里，只有通过公民社会和政府的合作才能满足人们的社会需求。在公民社会的各种组织中，人们结成各种利益群体或社团来保护自己的利益，实现政府和市场无法提供的利益需求；同时还可解决政府无法解决的“局部利益冲突”。比如扶贫事业，人们熟知的“希望工程”等公益性工程。政府是纯公共物品的提供者，公民社会组织则是准公共物品的提供者。社会需求和利益格局的多元化趋势，使政府越来越疲于满足社会众多的不同需求。因此，政府在满足社会多元需求方面的弱点恰好是公民社会存在的优势。由此可以看出公民社会在某种程度上可以缓解社会不同群众对政府不同要求的压力，使政府可以专心提供纯公共物品，而让社会自己组织起来，生产自己的俱乐部产品。

公民社会的培育在现今中国转型社会利益冲突难以避免的情形下，无论是政府支持还是社会组织自发自愿性的发展，都对国家建设、民生支持有重要作用。我们必须改变传统的大政府观念，改变事事包、事事管的错误做法，树立服务政府观念，构建起大社会小政府的合作共治模式，力求达到公共权力或者说宪法之下的权利由“民所有、民所治，民所享”，这也是中国梦的组成部分。我国公民社会的构建是与政府功能转型相紧密联系的，公民社会是对政府功能的补充与某些方面的替代，推进政府和公民社会的合作共治，不仅是对政府失效和市场失灵的救治，更是当代民主化进程发展所必然。但是万事万物在发展的过程中都有其自身的缺陷，所以在培育过程中，应该防范曼库尔奥尔森所说的“分利集团”，防止它们侵蚀消解政府权威，甚至替代政府决策。

公民社会的形成，是历史的现实要求，它可以削弱权威主义形式的政府，并且使得民主政治的兴起和民主治理的产生有着重要作用。民主是现代社会的必然要求，需要国家权力从社会领域的撤离和赋予自治组织以独立的行动力和补充政府服务的无力，社会发展的错综复杂使得人们的思想不再纯粹，要求和呼声也变得更多，社会组织可以满足这种个性化的要求。国家权力的退出与对社会的让渡，本身就是一个多元治理主体出现的过程，这为利益的多向表达，社会问题的多向解决框定了多元的治理程式[6]。

政府改革使合作共治下的社会生发力量的聚集产生联动治理。社会系统中的机制，大多有失灵之时。市场机制存在失灵，政府在提供公共服务方面也有不足，政府在退出一部分公共服务直接提供的领域同时，需要有一定的组织为稳定社会发展作出贡献，当市场机制和政府的选择穷尽时，公民社会就需要培育和发展，从而催生公民社会产生。政府改革使得多种力量生发出来，特别是公益精神的聚集带着人文的关怀，蕴含着善意的温暖，多种失灵在社会力量的聚合下得以改正从而产生联动治理的效应。（作者单位：延安大学经济与管理学院）

参考文献：

[1] 彼得斯.政府未来的治理模式[M].北京：中国人民大学出版社，2013：143-145.

[2] 王名，蔡志鸿，王春婷.社会共治：多元主体共同治理的实践探索与制度创新[J].中国行政管理，2014（12）：16-19.

[3] 戈登怀特.公民社会、民主化和发展[J].马克思主义与现实，2000（1）：44-48.

[4] 张振波.论协同治理的生成逻辑与建构路径[J].中国行政管理，2015（1）：58-61.

[5] 黄健荣等.公共管理新论[M].北京：社会科学文献出版社，2005：122-125.

[6] 何增科.公民社会与第三部门[M].北京：社会科学文献出版社2000：70-72.