把握五大发展理念破解执法力量不足难题

蔡军

城市管理基层执法力量不足一直是制约执法和服务水平提升的瓶颈。为解决基层执法力量不足的问题，各地大多采取招用或劳务派遣等形式，配置执法协管人员。目前，全国在编的城市管理执法人员与协管人员的配置比例基本上为1：1，有的地方甚至超过了在编人员的数量。

2015年12月，中共中央国务院制定出台了《关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》扩大了城市管理的职能范围，明确提出了科学确定城市管理执法人员的配置比例标准，适度提高一线人员的比例，推进城市管理综合执法。但是事实上由于各地编制总量有限，难以大幅度增加执法人员的编制数量，即使“适度”提高配置比例，相对于城市规模区域的不断扩大和人口的不断增加，以及管理、执法职能范围的拓宽，居民群众对城市环境标准的提高和多元化的需求，执法力量将更显不足。因此，要从根本上解决基层执法力量不足的难题，必须深入贯彻以创新为主导的“五大发展理念”，把握《指导意见》的精神实质，按照“党委领导、政府主导、社会协同、群众参与、法治保障”的指导思想，依托城市管理执法体制改革、市场机制运行、科技信息技术应用、公众参与等方式方法，整合治理资源，协同治理主体，提升治理效力，激发活力，创新管理执法模式。

一、构建“大城管”体制，增强管理的协同性，破解执法力量不足难题

城市管理是一个动态的、开放的系统。城市管理体制改革就是要通过城市管理系统内部要素科学合理的组合，构建更加灵活协调的运行机制，增强城市管理的协同性及反应能力，提升整体效能。

（一）构建“大城管”体制，推动城市管理系统内部要素的科学合理组合

《指导意见》遵循城市管理的发展规律，匡定管理职责、综合设置机构、推进综合执法、强化规划建设管理一体化，“下移执法重心”……通过强化城市管理系统内部要素的科学合理组合，提高城市工作的系统性。这一指导思想不仅能够有效提升管理执法效力，减少人力投入，而且能够通过整合、调整各相关部门执法人员的编制和执法力量，充实城市管理执法一线。

（二）整合联动，推动城市管理职能部门共同治理

城市管理属于一个完整的行政管理事项，具有系统性、广泛性的特点，应由若干个主体来行使管理职能。但是，目前各个管理主体在行政管理过程中的目标不一致、行动不协调等现象比较严重，在确定目标和制定措施时呈“碎片化”，很难做到整齐划一，难以体现整体效果。因此，要按照《指导意见》的要求，通过建立城市管理工作联席会议制度，统筹协调、解决制约城市管理工作的重大问题，以及相关部门职责衔接的问题，并通过自上而下的目标责任制和党政工作考核机制，将城市管理的目标分解、落实到各个职能部门，转变为城市管理的具体任务及其实施的具体项目。党委成为城市治理的决策者，政府成为城市治理的组织者，政府职能部门成为具体的实施者。也就是说，通过城市管理的整体性，建立健全相互配合、相互支撑、协调联动的工作制度和机制，建立和完善城市管理链，推动部门共治，增强整体功能，克服局部分散化的弊端，由“一龙管水”转变为“多龙治水”，实现整体功能大于部分功能之和的功效。

二、推进政府购买服务，引入市场机制，破解执法力量不足难题。

习近平总书记强调，“改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”“十三五”规划建议提出，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。《指导意见》要求：“发挥市场作用，吸引社会力量和社会资本参与城市管理。”

（一）发挥市场机制作用，“将专业的事情交由专业的队伍来做”

通过政府和社会资本合作等形式，推进城市市政基础设施、市政公用事业、公共交通、便民服务设施等建设运营市场化。通过政府向社会购买服务，推进城市道路保洁、市政基础设施维护、绿化养护、垃圾分类处置、公厕保洁等城市管理作业项目市场化。加快市政基础设施建设运营事业单位改革，建立现代企业制度和市场化运行机制。城市管理部门主要负责对养护、维修、保洁等作业单位的指导、监管、考核、服务，承担行业规划、工作规范、技术标准、定额标准、招投标办法等规范标准的制定。

（二）构建与市场化公用事业体制相适应的政府和公众监管体系

城市管理部门作为监管机构，代表政府对企业的资质、价格形成、服务质量、企业退出等进行监管，强化过程监管和结果监管，对公众负责；公众作为需方，对企业的运行质量和效果评估最有发言权。除部门监管外，引入外部力量监管，完善公用事业的集中监管和建立“第三方”，即公众独立评估监管辅助系统。

三、构建数字城管平台，推动科技信息化应用，破解执法力量不足难题

信息化快速发展为推动城市治理提供了新手段。特别是“数字城管”平台的构建、“智慧城市”的打造，提高了决策的科学性，推动了部门共治的协同联动，优化了服务方式，增强了资源共享和各类数据的集成应用，极大地降低了人力、物力的运行成本，提高了工作效力。

（一）运用现代网络技术构建联动平台，创新城市治理机制

通过数字城管平台，创新治理信息和指令信息在部门之间的流转方式，建立部门之间的合作治理机制，以及无可推诿的刚性责任机制。创新城市管理监督指挥中心与城市管理委员会办公室合二为一的指挥调度方式，依据数字城管平台的考核评价数据，强化城管委对各部门的考核奖惩，增强政府的公信力。监督指挥中心借助城管委的高位指挥和高层评价来提高运行效力，重构城市管理部门运作体系的行政流程。依托数字城管平台，构建网格化管理运行机制，实现指挥调度系统、执行系统、监督系统之间的信息共享，推进重心下移。通过建立中标企业日常工作运行数据库，增强对企业服务质量客观公正的评估。通过对商户“门前三包”等诚信体系基础信息的采集、利用，强化对守信者的鼓励和对失信者的惩戒。通过信息化平台构建，为城市治理参与各方提供交流平台，为多元治理主体深度互动提供条件。

（二）归类分析信息数据，提高政府理性决策和公共政策品质

通过梳理、归类分析信息采集数据和居民群众的诉求数据，掌握影响城市安全高效运行和居民群众最为关注的城市管理问题，增强决策的科学性，并为公共政策的制定提供现实依据。通过数字城管系统建设，搭建与居民群众沟通的多种形式的平台，及时受理、处置居民群众的诉求，形成接受诉求到处理反馈“闭环式”的处理流程，增强政府的反应能力和社会回应力。

（三）探索推广信息化技术，提升智慧化管理和监控能力

通过建立多部门公共数据资源互联互通、开放共享和协同应用机制，强化行政许可、行政处罚、社会诚信等城市管理要素数据的整合与运用。依托信息化技术，综合利用视频一体化技术，探索快速处置、非现场执法等新型执法模式，提升执法效能。

四、建立完善城市治理体系，构建开放型城市治理结构，破解执法力量不足难题

党的十八届三中全会明确将“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确立为全面深化改革的总目标，为城市治理创新明确了方向和路径。探索和构建政府主导下的多元参与的城市治理结构及其运行机制，不仅能够减少执法力量投入，降低管理执法成本，而且能够有效应对纷繁复杂的城市管理执法工作的现实挑战。

（一）不断增强人民群众对城市管理工作的认同度

城市管理的核心价值导向是以人为本。满足人民群众更加方便、愉快生活的需要，已成为城市管理的内在目标和规则。这就要求城市管理工作要以人民为中心，以问题为导向，切实解决群众最关心、最直接、最现实的问题，努力消除各种“城市病”，打造宜居城市，提升人民群众的获得感、幸福感，进而提升对城市管理工作的认同感。通过创新公共服务方式，适度满足多元社会群体多样化的民生服务需求。

（二）健全利益表达、利益协调、利益保护机制

将社会风险评估、公共决策社会公示、公众听证、专家咨询论证等制度作为涉及群众切身利益重大决策的前置程序、刚性门槛，使重大决策的过程成为倾听民意、改善民生、化解民忧的过程，确保公共政策更加符合群众的期待和利益诉求，最大限度地预防和化解社会矛盾。

（三）推动政府治理和社会调节、居民自治良性互动

充分发挥企事业单位在资源、技术、人才等方面的优势，调动企事业单位参与城市治理的积极性；吸收专家参与技术性、专业性较强的城市管理领域工作，引导、发挥好社会组织在第三方绩效评估、矛盾调解等方面的积极作用，提高纠纷化解的权威性和公信力；发挥基层自治作用，使市民在自治实践中积淀市民意识，扩大市民参与城市治理的广度和深度。

五、促进市民素质养成，提高市民文明素质，破解执法力量不足难题

良好的文明素质对维护城市秩序来讲，其实质就是具有公共精神、责任意识，以良好的品行、道德观来约束自我，并能积极投身公共事务、维护公共利益。没有良好的市民素质和参与配合，再好的城市管理运行体制机制也难以达到预期目标。反之，如果市民群众能够约束自身言行，自觉参与城市治理，就会减少执法力量的投入，达到事半功倍的效果。

（一）积极培养市民的主体意识、责任意识、规则意识、公德意识、共赢意识

具有较高素质的市民能够认识到自己在维护城市秩序中的主体责任，不仅能够通过对公共事务的参与承担对城市秩序维护的责任，而且能够在一定限度内节制甚至牺牲个人利益来维护城市整体秩序的和谐。当然，良好的市民素质并非一日形成，有一个“润物细无声”潜移默化的过程，应持续引导。比如，安徽省宿州市鼓励群众通过车载记录仪、手机，抓拍车窗抛物、乱丢垃圾、翻越栏杆、攀扯花木等不文明行为，不仅使被抓拍的市民改变了自身的陋习，而且抓拍者也在抓拍的过程中自我警醒，自发通过微信、QQ宣传惩戒制度相互告诫，促使各类不文明的行为大幅减少，促进了市民文明行为的养成。

（二）积极提高市民的认知能力、理性判断能力、理性沟通能力

当前，利益多元、价值观多元的社会格局已基本形成，不同的利益诉求会在城市管理领域不断交融、碰撞，需要广大市民具备正确的认知能力、理性的沟通能力，以理性的方式兼顾公共利益，不断调整自身的利益诉求。通过建立稳定的公共话语空间，引导城市管理利益相关方进行理性商谈和辩论，培育宽容、和谐、理性的利益表达环境。比如，宿州市借助媒体，创办了“共话家园”栏目，定期推出专题，邀请广大市民谈看法提建议；设立“群众议事中心”，对重大、复杂、社会关注度较高的管理执法事项进行评议，组织当事人及议事代表进行辩论，引导市民提升利益表达能力和层次，营造了开放、包容、理性、互动的良好氛围，在增进理性交往的过程中达成谅解和妥协，形成常态、理性的统筹协调各方利益诉求机制，有效避免了极端化倾向。

（三）积极培养市民尊法意识，自觉约束自身行为

亚里士多德讲过：“我们应该注意到邦国虽有良法，要是人民不能全部遵循，仍然不能实现法治。”在城市秩序的规范中，既要有一整套保障城市良好运行的法律制度，更要有理解法律并自觉遵守的市民。要通过多种形式培养市民的尊法、守法、护法意识，只有广大市民认识到法律自身的正当性和合理性，才能以自觉的理性精神、规矩意识、法治观念，进行自我定位和理性自律，减少违法违规现象和执法冲突事件。

2000年，联合国人类住区中心发表的《健全的城市管理：规范框架》宣言提出，可持续性、下放权力和资源、公平、效率、透明度和责任制、市民参与和市民作用、安全保障七项健全的城市管理标准。创新城市治理模式，推进“大城管”体制改革，构建城市治理体系，促进市民素质养成，能够有效助推这七项标准的实现，解决执法力量不足的难题，通过制度化、规范化、法律化途径，将科学的治理理念和实践经验上升为普遍适用的法规制度加以固化和推行，实现城市治理方式方法的可预期性、可重复性、可持续性。

（责任编辑：李静敏）