功能区域分类 环境管理分级管理就是要“立规矩”

郑树平

古语道：不以规矩，不成方圆。意思是说不使用规和矩这样的工具，很难画出合乎要求的方形和圆形来。后又有人为这句话加以注释说：即便使用了规和矩作为工具，还需要考察工具是否精确标准，操作是否得当正确，才能最终得出画出的方形和圆形是否完全符合要求。近日，北京市西城区发生了一件和“规矩”有关的大事，该区自2014年开始就由副区长姜立光挂帅、区市政市容委牵头、区各个相关部门和街道办事处主要领导参与，历时两年开展了国家级社会管理与公共服务综合标准化试点工作，工作中经过对辖区区情的精细研判及广泛征求意见，针对城市环境管理工作编制了一套《西城区城市环境分类分级管理标准体系》（以下简称标准），并于今年6月29日正式通过国家标准化管理委员会（以下简称国标委）的验收。这是西城区为自己量身订制的 “规矩”，标志着该区的城市环境管理工作将从此进入按“规矩”办事的标准化管理新时代。2016年8月23日，本刊记者就此事采访了西城区市政市容委刘戍东主任……

西城特色与呼之而出的标准体系

记者：刘主任您好。我们知道，西城区的城市环境一直是北京的标杆和旗帜，在全国城市管理领域更是毫无疑义的榜样，所以请先为大家介绍一下西城区的城市管理特点。

刘主任：好的。首先，任何一个城市和城区都必然的包含了诸多要素，我们称之为城市要素。西城区也不例外，辖区内既有全国金融监管的最高机构以及金融企业密集的金融街、又有富含北京市历史文化内涵的什刹海等文保区；既有国家机关集聚的月坛区域、又有成片的居民区；既有西单、马连道这样商场云集的区域、又有生活服务业高度集中的小街小巷；既有高楼大厦林立的区域也有老旧平房区……由此从西城区的区位特点、建筑形态、居民生活及工作场所，以及它的人口分布这些要素得出：这个区域的城市主体生活习惯和生活品质不一样，想法、需求千差外别，对服务的要求高低错落。

用不同的角度如从北京看西城和从西城看西城是不一样的。从北京看西城区都是“高大上”的，它是首都的核心功能承载体、首都形象的聚集点。这些特殊的区位性质使它承载着展现首都形象和承接重大活动的任务，无论城市形象还是环境卫生、绿化都是“整齐划一”的最优最好。而从西城看西城，就会细化和具体地看到，西城区既有长处也有短板、既有亮点也有亟需改进和提高的问题区域，不一样的城市要素使得人们有对生活品质不一样的需求和要求。我们把西城分为重点区域和非重点区域，重点区域代表着首都形象、北京形象，非重点区域则是我们需要提供差别化的管理和满足不同服务对象的不同需求。从2008年奥运会开始，西城区重点区域如西长安街及其沿线、金融街、西单等区域一直执行的是城市环境管理的最高标准，形成西城区的亮点。为了巩固和保障这样的成果，西城各部门付出了巨大的人力、物力和财力，并不断完善管理机制，逐步形成了一些特色有效的保障体系，不但服务保障了重大政治任务，辖区在全市市容环境综合评比中也连年名列前茅。而在非重点区域，尽管辖区一直全力以赴补短板，但由于承接的工作内容越来越多，原来那种“大而全”、“一刀切”的管理模式使得基层城市环境治理中存在着统筹协调能力不够强、条专块统不到位、责权利不统一、行政执行力弱、监察执法手段单一、痼疾顽症时有反弹等矛盾与问题，以及城区重点区域与非重点区域由于城市要素不同、基础条件不同而无法达到统一的高标准。特别是长期以来，城市环境管理存在的标准“一刀齐”、考核“一刀切”问题使重点地区管理倾斜越来越重，力度越来越大，环境建设越来越好，而非重点地区环境建设问题严重，管理力量薄弱，广大城管工作者失去积极性，从而严重阻滞了区域各项管理水平的整体提升。

记者：听您介绍，发现西城一面是“闪闪发光”，一面又困扰重重。而在这个进程中，西城区立项、修订完成了《西城区城市环境分类分级管理标准体系》并通过国标委验收，很想知道为什么要订这样一套标准体系出来？

刘主任：您说的非常对，西城的“闪闪发光”是靠西城全体城市环境建设管理者付出巨大的人力、物力和财力得以保障和保持的，而“困扰和困惑”是源于管理模式不够精细化，没有标准。所以我最真实的感受是这套标准体系是被一件件具体工作中的问题“逼”出来的。

城市管理是一个动态过程，管理者在日常管理工作中不断解决矛盾和问题促进了城市的不断发展进步。西城的城市管理一要面对首都体制和行业专业的影响与制约、面对城市管理体制的复杂多样形势与局面、面对广义城市管理与狭义城市管理的历史渊源与既成形态、面对西城区的不同区域的个性化问题，还要面对西城区作为首都形象、北京形象的代表，必须承担承接举办重大庆典、重大活动的任务，且这样的任务几乎天天有，辖区的城市管理者必须思考不仅要在重要庆典和重大活动中塑造好城市形象，保持好环境卫生、市容绿化的最优状态，更要持续性、常态化的保持最优效果，这就“逼”着我们要找到保障工作质量和服务质量的办法和机制；二要面对城市主体多样性、多元化的需求和要求，以及区域内部条件和要素的不均衡特性，要面对管理标准不再适用以前那种“大而全、一刀切”的管理模式，这种差异“逼”着决策层必须思考如何通过差别化管理保护基层工作者的积极性；三是由于长期奋战在高标准、高要求的区域管理一线，塑造了西城管理者“逢标必夺、决不认输”的特性，这种特性同样“逼”着我们要在辖区的城市环境管理中不断学习创新，保持常态化的高标准；四是要面对进一步提升城市精细化管理水平的新要求，“精细化”的核心要求是“精、准、细、严”，体现的就是一种精益求精的执行文化，同样“逼”着我们必须在管理中挖掘亮点，不断创新。记得有一句话说得好：巨匠是在严格的规矩中施展他的创造才能。西城必须要成为这样的巨匠。

在这种情况下，西城既要保持最优，又要解决困扰和问题，《标准》必然呼之而出、应运而生了。

分类分级管理与统一实施

“菜单式”作业

记者：我们知道要架构一套体系，必须要经历无数次相关信息的分解和再聚合，繁琐而辛苦。修订这套标准，大家一定也是历经辛苦，翻阅百千册，参读无数规章制度。接下来请您谈谈关于《标准》的情况。

刘主任：首先是辛苦。我觉得《西城区城市环境分类分级管理标准体系》的立项和最终修订成功并顺利通过验收，既是脑力劳动也是体力劳动。这件事对外界来说或许只是一个消息，对业内来说又或许只是一套标准，但幕后确实有很多同志为此付出了努力，做出了牺牲。参与修编的人员历经两年多的攻坚克难，参考参阅的相关国家标准、领域内规章制度无以数计，他们对涉及内容进行了横向纵向多角度分析与结合。仅被本套标准体系收录的标准就有251项，其中包括国家标准57项、行业标准35项、北京市地方标准86项、西城区自制标准73项。

其次是意义重大。当时即2014年4月，国标委社会管理和公共服务综合标准化工作联席会议审议通过《西城区城市环境分类分级管理综合标准化试点》项目，不仅是国标委首批社会管理与公共服务综合标准化试点项目，在全国以及城市管理领域更是首次获批。现在《标准》修编成功及发布同样也是全国以及城市管理领域的首例，因此意义重大。

更要说明的是，这套《标准》并不“高大上”，很接地气。若从2014年4月《标准》试点项目立项算起，这项工作扎扎实实进行了两年多，而从实际的一线工作经验算起，西城区2008年奥运会结束后就开始了在城市环境领域进行分类分级管理模式的探索和实践，当时重点区域和非重点区域就实施了区别化管理标准，只是当时的标准是零散不成体系的被应用于各专业区域，所以说《标准》一直就体现在我们工作中的每一个细微之处，在实践工作中几经验证和巩固，吸纳了原有环境管理模式的很多优点，紧密结合西城区的区域功能及属性特征，把曾经应用在日常管理工作中的优秀经验变成了统一执行的《标准》，与城市管理领域内的一些国家标准、市级标准相衔接的、符合西城区情特色的“区级标准”服务于西城区域。

再从内容上说，整个标准体系包括建设指导层和西城区城市环境分类分级管理标准体系。涵盖西城城市环境的管理工作目标、实现目标的手段和监督考评全过程。标准体系编制中，还形成了一批具有西城区特色的标准与研究成果。如《西城区城市环境管理要素指导目录》、《西城区城市环境分类分级管理指南》、《西城区城市环境分类分级管理规范》、《西城区城市环境分类分级管理要求》和西城区各个功能区域划分与管理规范等标准，在全国是个创新。

记者：刚刚听您介绍《标准》立项、修编情况以及《标准》的意义，请详细说明《标准》体系中关于“分类分级”的具体内容。

刘主任：说“分类分级”的具体内容其实就是说到了《标准》的具体执行和具体做法。首先涉及到从环境要素、区域特征、运行机制等三大方面解决西城区城市环境分类分级管理怎么分的问题；其次涉及到从分类分级的目标与所涉及的环境专业等两大方面，解决城市环境在西城城市管理中分成什么样，以及怎么实现分类分级管理的问题。这里，我们总结了三句话：即城市区域功能分类、环境管理分级、专业工作支撑，前两句就是说的分类分级问题。

所谓城市区域功能分类，是指根据城市资源的分布情况和功能定位将所在城市或者辖区划分为若干类型的功能相对突出、环境特征鲜明的区域，即西城区针对辖区各个区域的环境功能特征和管理要素划分出政务活动、金融商务、繁华商业、传统风貌、交通枢纽、公共休闲和生活居住区等7个类型。经过认真研判，对全区不同区域要素强弱的不同分析，将全区细分为7个政务活动区、2个金融商务区、3个繁华商业区、3个传统风貌区、1个交通枢纽区、10个公共休闲区和其他若干生活居住区。同时针对“看得见、管得了”的范畴，将区域的专业部门作业相匹配地分为包括市政道路、交通秩序、环境卫生、市容市貌、园林绿化、施工管理和环境保护等7方面管理领域。就管理角度而言，分类就是为管理执行者提供的研判区情的依据和具体方法。通过运用这种方法，区域管理者可以一目了然根据辖区内要素高低强弱的不同，准确辨析不同区域的工作侧重点。而我们编制的服务标准是与区域类别管理等级进行匹配的，并根据提供服务的级别再确定相匹配的资金、人力、资源等。在当前城市管理精细化、管理职能下沉的大前提下，街道办事处作为政府派出机构，承担着城市管理职能的最低层级，担负着属地内所有的城市管理的责任，所以它是具体执行标准的层级，更是城市管理的最具体执行者。所以分类就是给街道办事处提供一个数据分析的工具和辨析区域属性的工作方法。

所谓环境管理分级，首先是针对已经划分的7个类型的区域制订出三级差别的基础条件标准，使得功能区域有了级别的区分。其次是根据划分出的区域级别制订出符合各个区域环境特征与要求的不同的管理目标和工作标准，并针对区域作业部门的7大类别制订出分等级的作业标准。即将管理目标、考评考核标准针对具体区域功能分层级区别化管理，并纳入城市监督中心平台与系统。所以环境管理分级是为专业部门提出的管理作业要求。

特别需要说明的是，城市要素的不均衡导致城市管理的投入力度和难度不一样，从前那种“一刀切、一码齐”的管理方法在惯例上，一般都是由相关部门进行制订，大致以全国范畴内大多数城市作为参照物，不能吻合任何一个区域的情况。因为有的标准，要素基础不好的区域再怎么努力也不可能达到，基础差的和基础好的区域在管理质量和服务质量上永远不可能划齐，没有任何一个城市或个人可以做到统一高度统一标准。长期处于这种状况，导致管理工作出现很多矛盾和问题，管理人员情绪低落，甚至对工作失去了信心。所以我们才提出并编制出分类分级管理标准体系。当然，我们制订的《标准》是一个创新，参照了很对相关标准和法规条例等，对这些参照标准进行了横向对比和纵向分析，选择的都是符合西城区情，适合在西城区域内真正落地和执行的内容。既有类型的区分，又有级别的区分，是正确分析投入力量的一个指标，从而达到城市管理的动态平衡。说通俗点，执行《标准》就是实现“菜单式”作业、考核、监督，管理部门与基层单位完全可以照单处置问题。

“标准化”与“精细化”的结合

记者：近年来，城市精细化管理被提到非常的高度。请教一下，这套《标准》在城市精细化管理过程中又有着什么样作用，相互是否有交叉？

刘主任：从概念上看，“标准化”就是指在经济、技术、科学和管理等社会实践中，对重复性的事物和概念，通过制订、发布和实施标准达到统一，以获得最佳秩序和社会效益。而“精细化管理”是源于发达国家的一种管理理念和管理技术，是以“精确、细致、深入、规范”为特征的全面管理模式，通过对规则的系统化和细化，运用程序化、标准化和数据化的手段，使组织管理各单元精确、高效、协同和持续运行。我认为对于城市管理本身而言，执行“标准化”体现的就是“精细化”的核心内容，二者不仅交叉而且相融，西城区就是将“标准化”与“精细化”有机结合。

城市管理领域按照精细化的要求，必须“明确管理内容标准，细化管理监控指标，优化管理流程环节，合理设置岗位职责，全面落实管理责任，建立分工明确、责权一致、沟通快捷、协调有力、运转高效”，这是一个管理系统和一种管理模式，要实现城市管理的全方位覆盖、全时段监管、高效能管理，使复杂事情简单化，简单事情流程化，流程事情定量化，定量事情信息化。《标准》正是解决上述问题的具体办法和工具，我们把区域城市进行细分，把提供作业的级别进行细分，从而达到对管理所投入的人、财、物进行了量化和细分，对达到的管理效果确立了明确的目标等级，对监督与考核明确的细化要求。所以，执行《标准》就是精细化管理的具体实施和落地。

记者：之前您提到，本套《标准体系》是西城区政府结合西城特征与区情制订的符合西城区管理特点的管理标准，那这个标准对于其他城市、其他城区有什么样的借鉴意义？

刘主任：其意义是引申为引领和规范。我们知道任何一个城市和区域都存在共性特征，在共性特征基础上又有自己的区域属性特征。现在我们编制的《标准》，参照物都是符合区域实情的，是结合我们自己的实践工作率先寻找出更加能够提升区域管理水平和各项服务质量的一套可行而适用的办法，几经验证最终形成共识和行为准则，是把实践经验升华为理论体系并得到了权威部门验收和肯定。现在我们做的是把这套标准放回到工作实践中，结合实践工作对理论体系的再检验。任何理论都要不断接受社会实践的检验并不断修正，才能得到完善和升华。

我们在制订《标准》的过程中，一面尽最大努力全面覆盖，同时还为未来增补预留了内容空间，任何一个城市和区域都可以按照这个方法分析区域特点、要素，可以根据区域情况增加或者减少内容。对《标准》中共性经验共享、共用，再结合辖区个性要素，为每个岗位、每个工种、每项作业、每种行为制订标准，制订符合区域特征的管理目标与工作标准，也只有这样的标准才能真正成为区域管理与被管理者之间的“共同语言”。

目前，《标准》分类主要是针对 “看得见、管得了”的范畴把区域的专业部门作业也分为7大类，还有一些“看得见、管不了”的事我们不是不管，而是要把“看得见、管得了”的事情作为抓手，试行创新的管理模式，先把“应管尽管”的做深做细之后，再将管理的触角延伸到更广更远的范畴，把以前“看得见、管不了”的事也纳入到标准，让它变成“管得了”而且能够管得好的范畴。

归根结底，管理就是要“立规矩”，有了“规矩”才能获取满意的目标和结果。