审计在腐败治理中的作用机理及路径分析

杨剑钧

[摘要]在经济新常态下，经济腐败案件呈现面广量大、手段多样、小官大贪、城乡差异等新特点。发挥审计在腐败治理中预警、揭露、威慑、惩治等作用，进一步创新体制机制，拓宽审计治腐路径，依法治腐、以民治腐、高压防腐、以权治腐，以充分发挥审计在反腐倡廉中的支柱作用。

[关键词]审计；腐败治理；作用；路径

[DOI]1013939/jcnkizgsc201637127

腐败是世界各国经济社会发展的政治肿瘤。党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央高瞻远瞩，铁腕治腐，“老虎苍蝇”一起打，取得了有目共睹的成绩。审计作为国家经济建设的“免疫系统”，在腐败治理中，扮演了特殊的角色，具有自身独特的优势和重要作用，在揭示腐败、惩治腐败、建立机制、促进自律等方面发挥了积极作用。推进反腐倡廉建设，是由审计职能的内生性决定的，是现阶段各级审计组织都无法回避的重要职责。在遏制腐败的众多因素中，审计体系，尤其是国家审计机关在推动腐败治理中与其他的腐败制约因素相比较，既有共性，又有区别，审计地位的特殊性也决定了国家治理腐败需要借重审计的“免疫系统”功能，有针对性地从多角度、多方面构建审计推进腐败治理的路径，明晰审计在腐败治理中的作用机理。

1新常态下经济腐败呈现的新特点

从目前披露出的经济腐败案件来看，触目惊心，腐败治理已经到了退无可退的地步，不治理腐败，亡党亡国，绝非危言耸听。实现中国梦，实现中华民族的伟大复兴，最大的障碍来自各种类型的腐败，经济发展新常态下，经济腐败呈现以下一系列新特点。

11面广量大，民生资金是重灾区

近年来，随着国家转移支付力度的不断加大，对民生领域的投入逐年提高，对民众的补贴不断增加。各种惠民资金、基层投资在腐败分子眼里成了一块个个虎视眈眈的大蛋糕。从目前披露出的发生在群众身边的腐败案件可以看出，国家下发的危房改造、退耕还林、种粮补助、低保金、新农合、抚恤金、拆迁补偿、集体三资等民生补助，无一不遭到腐败的黑手。

12手段多样，各种方法层出不穷

从曝光的“苍蝇”贪腐案例来看，其贪腐也是用尽办法、穷尽手段。套取、截留、贪污是群众身边腐败分子的常用手段，这些手段相对比较隐蔽，普通老百姓大多难以知晓，但向群众索要“好处费、业务费、公关费、打点费”等，就是明目张胆、明火执仗地侵犯群众利益，广大人民群众对此深恶痛绝。随着国家“打虎拍蝇”的高压态势日益加强，一些基层腐败分子为逃避惩罚，费尽心思，作案手段不断翻新。由直接贪污变为造假圈钱，由直接受贿变为暗示期权，由挪用公款变为出借收利，贪腐手段极具隐蔽性。

13基层腐败，小官大贪时有凸显

一些基层的腐败分子，钱不分多少，物不论大小，只要是利益，都想方设法地纳入自己的腰包。“苍蝇”虽小，但胃口不小，时常会犯下涉案金额巨大的惊天大案、要案，收取回扣上百万元、套取公款上千万元、挪用资金上亿元，不断刷新涉案金额，触目惊心。一些地区通过对比近两年查办的案件数据发现，小官大贪现象逐步凸显，如江苏如东县纪委通过梳理发现，涉案金额超百万元的2013年2件，2014年5件，有逐年增加的趋势。这也提醒基层党委和纪检部门要高度重视此类腐败行为，加大纪检力度，加强日常监管，将纪律和规矩挺在前面，才能有效防治“苍蝇”肆虐。

14区域差异，利益侵害领域有别

我国的一个基本国情就是区域发展不平衡，这个国情在深层次影响到群众身边的腐败问题。从已经查处的经济腐败案件可以看出，发达地区与欠发达地区之间差异明显，贪腐行为与群众利益的关联程度显著不同。在发达地区，“贪蝇”的选择机会较多，他们的腐败通常比较隐蔽，以巧贪居多，最具代表性的就是侵贪集体“三资”，如侵占集体土地、集体资金，变卖集体资产，披着貌似合法的外衣编造虚假合同、低价出租资产行贪腐之实。这类腐败，虽没有给集体带来立即的损失，但长期看会伤害到推动集体经济发展的物质基础。而欠发达地区，由于集体经济不够强大，“贪蝇们”就将手伸向民生资金，巧取豪夺给群众带来的伤害更为直接和强烈。他们用简单粗暴的手段徇私舞弊、贪污挪用、收取好处费，直接侵犯群众利益。区域的差异、城乡的差异，导致贪腐侵害群众利益的案件也出现不同偏重。在城市，相对集中在教育、医疗、住房、交通等公共服务领域；在农村，则集中在扶贫、社会救助、“新农合”等民生帮扶项目的资金使用领域。随着农村经济的发展，腐败问题的高发地带也逐渐向土地流转领域跨越。

蝇贪猛如虎，透视群众身边的腐败现象，分析新常态下经济腐败的新特点，更坚定我们以零容忍的态度向贪腐开战的决心，深刻把握群众身边腐败问题的规律，提高解决问题的针对性，多管齐下，对症下药，才能取得良好的成效。

2审计在腐败治理中的作用机理

审计在预防和治理经济腐败中具有先天的技术性优势，在中央纪委《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》中，强调了要通过加强审计监督、健全经济责任审计等制度的方式进行反腐。《联合国腐败治理公约》明确将审计列为国家腐败治理四大支柱之一。在我国审计体系中，无疑，国家审计在推进腐败治理中充当了先锋，发挥了无可比拟的作用。

21通过发挥审计监督职能，构建反腐防护网

根据国务院新闻办2010年发布的中国反腐败和廉政建设白皮书介绍，我国目前的反腐败惩防体系由七部分构成，分别有党内监督、政府内部监督、人大监督、政协民主监督、司法监督、舆论监督和公民监督。审计监督属于政府内部监督，这构成了具有中国特色的社会监督体系。审计监督是一种行政监督权，是一种日常性的跟踪监督，能在第一时间发挥审计的免疫系统功能，及时发现和预警经济舞弊行为。现有统计表明，在所有的腐败案件中，经济腐败占七成。审计人员运用专业的知识和专门的技术方法，在经济事务的立项、执行、决算上都充分介入。利用自身涉及行业多、层次广，尤其是大数据技术的应用，可以使得审计能通过关联分析对比，及时去发现腐败线索，从而从源头上遏制腐败的发生。由于制度和法律体系的相对缺乏，使得审计的独立性和权威性尚有待加强，应用审计构建的反腐防护网也不够严密，审计事先预防、事中制止、事后问责的全过程防护式的监控在腐败治理中尚未承担主要角色。

22通过审计揭露查处重大案件，发挥威慑作用

据国家审计署工作年报，2013年审计署向有关部门移送重大案件线索和事项408 件，2014年，审计署向有关部门移送重大违法违纪问题线索和事项423件，还协助有关部门查处了一批重特大腐败案件。对大案、要案的查处始终是国家审计的重点之一。这些大案、要案的查处，极大地发挥了震慑作用，促进领导干部的清正廉洁。审计结果的运用、经济案件的查处，利于社会廉政风气的形成。审计揭露，除揭露问题的表象之外，更重要的是挖掘深层次的体制、机制、流程设计上的缺陷，促进标本兼治。

23信息化审计平台的建立，为反腐预警系统提供支持

通过信息化审计平台的建立，结合反腐廉政指标体系，形成实时监控系统和智能预警系统。通过将有关的经济数据输入数据库，由数据库对这些数据进行自动加工处理，生成相应的指标，由网络传回审计机关，审计机关以此来掌握部门、单位的资金使用情况，及时发现问题线索，从而起到防范作用。审计机关在进行经济责任审计时，也可通过适时监控系统中的原有指标进行对比，从而发现任期内是否存在经济问题。智能预警系统为每个监测指标都预设报警程序，一旦发现超标，随即启动，主动向审计人员发出提示，提醒审计人员关注处理，帮助发现和解决潜在的问题。

24通过审计发现问题，提出建议推动制度完善

审计部门在实际工作中，会比较容易发现制度漏洞，通过发现及处理问题，更好地从制度入手，提出建议、堵塞漏洞、防微杜渐，从根本上杜绝有关人员的贪腐念头。审计机关和人员在工作过程中，通过实际工作案例，对问题进行分析综合，开展理论研究，并对发现的问题提出制度上的建议，向上级主管部门反映。

3提升反腐败审计成效的路径分析

通过对现有文献的归纳分析和审计实务人员的体会，审计在推进国家腐败治理中存在某种程度的不足。这主要体现在：一是独立性依然是制约审计功能发挥的首要因素；二是审计结果的使用未达社会公众预期，影响到审计的权威性；三是腐败治理联合机制尚未得到真正确立，审计在腐败治理中的地位还没有得到法律确认。这些问题的形成有法律层面的原因，有权利层面的原因，也有道德层面的原因。因此，完善审计参与腐败治理，提升审计反腐成效，必须从以下四方面完善提升审计反腐成效的路径。

31完善审计治腐的法律法规体系，凸显审计独立性，依法治腐腐败滋生的重要原因之一是制度不健全，习总书记反复强调，要将权利关进制度的笼子，要将纪律和规矩挺在前面。审计是我国腐败治理的重要工具和手段，治理腐败的关键在于法制健全，因此，必须加强审计在推进反腐方面的自身法律建设。在反腐倡廉的制度体系和有关廉政建设的法律法规中，明确审计在腐败治理中的法律地位和职责权利，使审计参与反腐有章可依、有法可循。要强化突出审计结果的使用和责任追究制度，在制度体系和法律条文中有明确落实，增强审计在法律中的地位。进一步凸显审计的独立性，增强权威性，做到依法治腐。

32建立审计治腐的民众参与机制，提高群众参与度，以民治腐公众参与是反腐倡廉非常重要的外部监督力量，在审计过程中，尤其对于经济案件，须广泛开展外围调查。众多的审计线索，往往来自于群众举报和提供。因此，在审计计划确立、审计过程实施、审计线索清理、审计报告公示、审计问题处理等环节，要注重来自群众的声音。在具体的制度上要加以明确，鼓励、支持民众参与。在审计中引入网络、微信等新媒体，广播、电视等融媒体载体，发动公民参与，提升审计治腐的效益。

33建立健全审计问责制度，提高审计监督力度，高压防腐建立一套程序合法、公开透明的审计问责制度，保障问责程序正当、问责结果适当、问责客观明确。明晰岗位职责，对各级审计人员的岗位职责予以明确。对于问责的范围，主要体现在两个方面：一问审计人员，有无徇私舞弊，违反法律法规，对上级的无理要求予以顺从，对招呼的舞弊行为置若罔闻，对不利的结果隐瞒不报。对违规的审计人员进行问责，对审计结果实行终身追责，情节严重的，须追究法律责任，调离审计队伍。二问经济行为当事人，有无阻挠审计进程，有无执法犯法、知法犯法，有无对审计主体施压、蒙混过关，对违规当事人，要坚决予以曝光，依法严处。问责制度的建立健全，能进一步增强审计治腐的震撼力，提高审计监督的有效性。

34创新审计体制机制，防止权力滥用，以权治腐

在我国，审计实施双重管理体制，审计机关一方面受上级审计机关领导，同时又要受本级人民政府领导，这在审计法中有明确的规定。这种管理体制，压缩了审计的独立性，也一直受到审计理论研究学者的高度关注。借鉴西方司法型或独立型审计模式，结合我国审计实际，赋予国家审计一定的司法权，这在审计治腐中无疑会大大增加审计的权威性。审计机关可以直接对违反财经法规、制度的任何行为和个人予以处罚。在机制体制的创新中，在基于现有宪法体系的基础上，改革机构设置、强化职责权限、促进高效运行，审计机关不仅能通过专业化的审计去发现问题，还能问责到底，这对揭露腐败、维护财经纪律，意义深远。

4结论

审计与司法、纪检共同作用，推进腐败治理。通过审计有利于揭发舞弊，有利于推进问责，有利于完善制度，有利于健全反腐机制。在当前反腐倡廉的新形势下尤其需要提升审计反腐功能，完善法律法规体系，依法治腐。扩大群众参与，以民治腐。健全问责制度，高压防腐。创新体制机制，以权治腐。要进一步完善审计治腐的工作路径，发挥审计在反腐倡廉建设中的独特作用。

参考文献：

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