增加电力投资仍是新常态下优先战略

◎谢里 陈辉

增加电力投资仍是新常态下优先战略

◎谢里 陈辉

当前，我国经济发展呈现出新常态。对电力行业而言，经济增速放缓并不意味着应该削减电力投资。基于对电力企业的实地调研，笔者发现电力行业的电网企业和电源企业均存在诸多投资不足现象。电力投资不足不仅制约了电力行业运行效率，而且还成为经济新常态下国家成功实现供给侧结构性改革的掣肘。针对电力行业投资中存在的现实制约因素，本文提出了增加和优化电力投资的方向性建议。

供给侧结构性改革；电力投资；优先战略

不同于以往的总量经济，经济新常态是调结构、稳增长的可持续发展经济。为了使经济在新常态下持续、健康发展，“十二五”末期，我国启动了“供给侧结构性改革”方案；今年9月，在G20杭州峰会上我国与美国同时向联合国递交了《巴黎协定》，这既标志着我国将在节约资源和应对全球气候变化方面率先作出国际表率，也表明我国将积极迎接经济新常态带来的机遇和挑战。

重要意义

电力作为国民经济的一个基础性行业，它是推动经济社会发展和结构优化的关键要素。电力行业的科学、健康和可持续发展不仅成为实现供给侧结构性改革的重要保障，而且是我国在国际社会树立节约资源和环境保护标杆的重要体现。一方面，电力行业是国家经济发展的先导产业和基础设施工业，其发展水平不仅关系经济可持续发展，更关系国家安全和社会和谐。另一方面，电力具有准公共产品特性，使得电力投资成为激活行业链和带动各地区各行各业发展的“钥匙”。有效的电力投资不仅能提高电力系统运行的安全性与稳定性，大幅缓解电力供应紧张的局面，而且对我国现代化产业体系的加速形成以及产业结构的优化，促进经济增长和各地区、各行业的协调发展以及应对气候、资源各类自然因素瓶颈等起到基础性和决定性作用。

国家能源局发布数据显示，“十二五”时期居民用电年均增速为5.7%，而该时期电网和电源建设总投资绝对额虽从2011年的7394亿元上升到2015年的8576亿元，但按可比价格计算年均增速不到4%。如果电力投资按此速度增长，则电力供给不足将进一步成为制约经济社会实现可持续发展的因素之一。

制约因素

1.投资规模不足

（1）投资主体在经济新常态下更加关注投资收益率高、回报周期短和风险低的项目，而电力投资规模大、回报周期长、有风险且具有较强的正外部社会效应，使得电力行业投资的社会收益不能完全转化为投资主体的回报，电力行业相关的投资水平低于社会需要的最优投资水平。近年来，我国电力投资总量虽不断扩大，但是增速却呈现不断下降的趋势。不仅如此，一些地区的电力投资增长率甚至还长期低于该地区工业投资增长率。作为一项基础设施，电力项目前期的基础性投入较大，加之新型城镇化、新型工业化进程不断推进，所涉及的电网改造、电源设备改造等项目所需的资金需求压力不断增加，导致一些边远落后地区的电力基础设施仍显薄弱，存在大量的老旧设备和超负荷运行设备，特别是电网事故应急所需的设备、材料等物资储备严重短缺。

（2）虽然发展清洁电力具有技术创新和环境保护的“双重”正外部性，但是，清洁电力电网和电源投资对技术水平要求较高且易受自然环境的系统冲击，使其投资具有一定风险且回报周期长，因此，缺乏资金支持使得清洁电力设备检修和更新等都成为不容忽视的问题。

2.投资结构不合理

（1）近年来，我国电网的建设水平不断提高，但是电网发展滞后的矛盾也逐渐显现，如电网投资比例偏低，特高压电网和配电网“两头薄弱”、清洁电力输电和配电技术不够强等。经济新常态模式下开展供给侧结构性改革，全社会对于电网大范围优化配置能源资源以及适应清洁能源大规模开发利用的能力将不断提出新的要求，未来电力投资需求空间依旧很大；同时，为了能够满足居民日益提高的用电需求，增加对电网企业的投资占比、扩充电网规模刻不容缓。

（2）从生态可持续发展的电源结构来看，风电、太阳能单位发电成本逐步降低且外部性强，需要优先发展；而燃煤发电由于不断受到上网电价、环境污染等多重压力影响，应逐渐被限制发展。但现实情况是，由于我国煤炭价格下降，燃煤发电利润丰厚，决策部门在核准燃煤机组项目时，既放松了电源投资监管标准，也未从整体上把握电源投资分布结构，因而，逐渐暴露出电源投资配置不合理、电源结构未与供给侧结构性改革以及经济社会可持续发展的目标相匹配等弊端。

3.企业负债压力大

电力行业特别是电网企业是具有自然垄断属性的一类特殊行业，其市场集中度越高，越能有效降低电力发、输、送、配和用成本。从电力企业所有权和空间分布来看，专业化从事电力生产和经营的企业包括国家电网公司、南方电网公司以及中国华能集团公司等中央级企业以及其他中央企业在开展“多角化”经营时的二级单位，这些企业依据各地区经济社会发展对电力的需求，在全国各地区都建有自己的分公司，以尽可能采取规模报酬递增方式开展电力生产和经营，节约建设、生产和经营成本，保障各地区经济社会发展对电力的需求。与此同时，一些省、市和自治区政府基于地方经济社会发展的需要，也建有自己的电网和电源企业。当国家下拨电力行业补贴资源时，中央级的电力企业依据电力补贴对象的分布考虑，必然将补贴资源重点投放到最需要补贴的地区分公司，而其他地区分公司获得补贴较少。当地方政府分配电力补贴资源时，则更多将资源分配给自建的电网和电源企业，这就使得分布在这些地区的中央级企业分公司在承担了较多的社会责任和履行国家发展战略职能的同时，又得不到有效补贴，长期背负债务压力运营。

政策建议

1.增加电力总投资规模

随着电能作为基础性能源在终端能源消费中的比重逐渐提高，各类电力用户的用电需求必将不断扩大，加之当前我国正大力推进工业化、城镇化进程，不断涌现出的新的用电工艺、电力产品等都将在很大程度上提高电能的替代潜力，用电增速势必会有所反弹。考虑现实需求和未来经济复苏呈现的高电力需求增长，电力供给投资规模水平应略超前于经济增长水平，且与未来预期的经济中高速增长水平相适应，这样才能为我国经济的进一步增长提供强劲的动力保障。与此同时，由于清洁电力具有“双重”正外部性，但回报周期较长，因而，应更加注重增加清洁电力的电网和电源行业相关投资。

2.优化电力投资结构

■ 边城画角 祁正吉/摄

发达国家的经验表明，扩充电网投资，可以有效带动电源结构和分布优化，确保整个电力系统的安全稳定运行。一方面，应当加强跨区跨省电网投资建设的力度，推动各级电网的同步协调改造和发展，着力解决特高压电网和配电网“两头薄弱”问题，增加配网领域的投资，在优质高效地建好特高压交流输电等工程的同时，增加特高压交流输电投资，扩大特高压交流输电投资可达范围，优化资源配置能力。国际经验表明，优化电力投资结构，重点应包括通过增加输、配电网建设优化改造投资，满足清洁电源及时上网输配，以激励清洁电力的生产和消费；当电网受到不可预期的自然或人为冲击时，及时保障电力发、输、送、配和用的稳定而增加智能电网建设和改造投资；增加城市输配电网示范工程建设、农网升级改造工程，加大对农村地区新建、扩建变电站和线路等电力设施以及分布式电网建设和运营相关投资，以解决广大农村地区供电质量不理想、部分设备过载和线路“卡脖子”等问题。另一方面，经济新常态下，考虑到电源点分布不均等问题，应在电源分布不足地区因地制宜地增加电源建设项目投资，保障地区经济发展和社会稳定所需电力需求。同时，优化电源投资结构，增加新能源投资的比例，新增煤电投资应适当减少，核电、风电和水电等清洁能源的投资比重应在保证安全性的前提下有所提高。此外，还须加强新能源技术的研发投资，加快对现有输电线路的改造升级、清洁能源富集地区的送电通道建设和并网工程建设投资，以进一步提高其吸纳清洁能源的能力。

3.加大电力投资的社会效益考核权重

对于电力行业绩效的评估不能仅看重投资的经济成本和经济收益，而应该在电力行业绩效评价指标体系中赋予社会效应和履行国家战略等相关考核指标较高权重。特别是考虑到电力行业的自然垄断特性，多数电力企业为国有企业，国有电力企业的监管机构要淡化对电力投资短期经济回报的考核，加强电力投资的社会效益考核，以此激励电力企业从长远角度优化运作和投资。

4. 明确电力投资补贴对象

决策机构以一定的形式给予电网企业相应的投资补贴时，特别是当电力行业受到自然因素和宏观经济系统冲击而受到损失时，需要明确补贴对象，通过有效成本评估确定补贴额度，实行专款定向补贴，确保健全电力补贴机制，避免中央和地方、不同属级企业之间以及集团企业内部互相扯皮、推诿，既使投资补贴程序更加规范、合理化，又提高电力企业优化生产与经营的动力。此外，对于清洁电力投资以及清洁电力价格应当因时制宜、因地制宜地进行补贴，以鼓励全社会对清洁电力的发、输、配和用。

★本文系国家自然科学基金项目（编号：71573074）的阶段性成果。

（作者单位：湖南大学经济与贸易学院）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.11.020 ■ 编辑：田佳奇