我国农村土地承包经营权继承问题探析お

余红 刘玉秀

摘 要：

由于我国现行法律规范对农村土地承包经营权继承规定的模糊与回避，致使学界一直争议不断，存在不同的声音，近年来司法实务也遭遇不同程度的裁判困境，农村土地承包经营权继承问题在理论和实践方面都亟待解决。通过对现行法规及理论观点的梳理，认为农村土地承包经营权是用益物权、财产权，符合继承法遗产的特征，可以继承，并从古今中外立法例、农村土地改革、农村社会保障现状及农民意愿角度分析了农村土地承包经营权继承具有现实必要性与可行性，对农村土地承包经营权的具体继承进行了合理构想。

关键词：农村土地承包经营权；用益物权；财产权；继承

中图分类号： DF521 文献标志码： A 文章编号：16720539（2016）04002605

农村土地承包经营权继承直接体现了农民对自身财产权利拥有的期待，不仅关系到农民的切身利益，影响农业、农村经济的发展以及农村社会的稳定，而且对完善我国现有农地制度亦具有深远意义。然而我国法律对农村土地承包经营权继承并未予明晰，其“模糊定义”与回避姿态，导致理论方面和实践方面都存在诸多争议。随着我国农民权利意识的提高，土地承包经营权流转价值逐渐显现，诉至法院的农村土地承包经营权继承纠纷案件逐年增多，法院遭遇了不同程度的裁判困境，给司法实务带来了较多的困扰。笔者认为，现行法律与农村经济发展及司法实务现状明显脱节，有必要对其进行明晰及完善，明确规定农村土地承包经营权可以继承并合理构建其继承制度。值得关注的是，2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“赋予农民对集体资产股份占有……继承权。”以及2014年11月《中共中央国务院办公厅关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中明确把“引导农村土地（指承包耕地）经营权有序流转、发展农业适度规模经营”作为深化农村改革的重点工作，并“鼓励承包农户依法采取入股、转让等方式流转承包地”。出台这些政策，目的是让农民更加自由地流转农村土地承包经营权，积极参与到城市化和工业化的建设中来，从而加快具有中国特色的新型现代化农业的实现，而这一目的与承认农村土地承包经营权的可继承性本质相一致，为构建农村土地承包经营权继承制度提供了政策依据和方向。因此，在此背景下，本文对现行规范、理论争议、农村土地承包经营权继承的必要性和可行性以及合理构想进行探讨，以期为农村土地承包经营权继承制度的认可及构建提供些许助益。

一 、我国法律规定及理论界争议

对土地承包经营权继承问题我国现有法律规范虽有所涉及，但未明确。《继承法》第4条规定：“个人承包应得的个人收益，依照本法的规定继承。个人承包，依照法律允许由继承人继续承包的，按照承包合同办理。”明确承包收益可以继承，而对承包经营权继承未予明确，而所说的“依照法律允许由继承人继续承包的”具体是依照何法规定，在该法颁布实施之时也没有任何一部法律对此进行过明确规定，并且当时的立法明确释义，承包是合同关系，“继续承包”不等同于“继承”，不能按照遗产继承的方法办理，否则将对农业生产造成不利影响。由此可见，当时立法者实际上将农村土地承包关系定位为合同关系，否定了农村土地承包经营权的可继承性，排除了继承法的适用。1993年《农业法》第13条第4款规定：“承包人在承包期内死亡的，该承包人的继承人可以继续承包”，这是对《继承法》内容的一个补充，就此有学者乐观地认为，立法者首次肯定了土地承包经营权的继承性，但令学者们失望的是，在2002年修订《农业法》时却删除了该款规定。可见，《农业法》对其继承性实际上也否定了。2003年的《农村土地承包法》在第31条、第50条分别对农村土地的家庭承包方式和其他承包方式作了具体规定。第31条：“林地的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。”第50条：“土地承包经营权通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的，该承包人死亡……在承包期内，其继承人可以继续承包。”据此，实际上《农村土地承包法》承认了家庭承包的林地和其他方式承包的“四荒”地承包经营权的继续承包性，但遗憾的是，立法者使用的仍然是“继续承包”而未明确采用“继承”一词，而且对耕地和草地的承包人死亡后其承包经营权如何处理也未作规定。2007年《物权法》较为全面具体地规定了土地承包经营权，明确其为用益物权，平息了多年来理论界对其法律性质的争论，有利于土地承包法律关系的长时间不变并保持稳定，能激励农民对土地进行长期投资，也能有效地推动土地承包经营权流转，防止农村耕地的大量流失，维护广大农民的合法权利。遗憾的是物权法对“继承”问题仍采取了模糊回避态度。

我国法律对农村土地承包经营权继承问题的模糊规定与回避姿态，理论界一直存在不同声音，形成了肯定和否定两种学说。否定说认为：目前对农村土地承包经营权的继承性没有任何法律明晰过。家庭承包的土地承包经营权的承包方是集体经济组织的农户，不是户里的单个成员。而继承法规定只有个人的合法财产才能成为遗产，农村土地承包经营权并不是农户里单个成员的财产，因此不能作为遗产继承。“农地使用权可能因继承事实转移到非农业人口手中，这显然不利于土地的合理利用与农业的有效发展”[1]。“人的生死属自然现象，如土地长时间不调整，再允许继承，不可避免将导致土地细碎化，不能形成规模效益；还会导致许多新增农村人口得不到这份农村集体成员的基本社会保障，引起社会混乱。”[2]肯定说认为：对农村土地承包经营权法律未明确不可以继承。“土地承包经营权属用益物权、财产权，有其使用价值和价值，应允许其同继承人的其他财产一样被继承，保护被继承人的继承权实质上是保护原承包人的财产权。”[3]“土地承包经营权作为公民一项重要财产权，应当可以继承。欠缺继承性的财产权是一种不完整的财产权，难以有效流转。”[4]“土地承包经营权继承会产生地权稳定性效应，激励农民对土地进行长期投资，提高农民的生产效率。”[5]可见，虽然学者们对农村土地承包经营权的继承问题提出了自己的观点，其阐述的理由也有其合理的一面，有一定的说服力，但不得不说其中有些理由论述并不充分，研究还不全面，说服力也较为薄弱，因此对其深入探讨分析是非常有必要的。

二、我国农村土地承包经营权可以继承

我国农村土地承包经营权具有可继承性，应当允许继承人在承包期内继承。我国农村土地承包经营权作为用益物权，既是财产权，又符合继承法遗产的特征，具备了成为继承权客体的可能性。再者，从古今中外立法例、农村土地改革的必然要求、农民意愿及农村社会保障现状角度来论证分析，农村土地承包经营权的继承也具有现实的必要性和可行性。

第一，从法制史和比较法的角度看，农村土地承包经营权应该能成为继承权的客体，可以继承，符合我国的历史经验和国外普遍立法惯例。从法制史角度看，农村土地承包经营权类似于传统民法中的永佃权（田面权）。永佃权制度最早产生于北宋时期，明朝以后有所发展，清朝逐渐得到完善并普遍化，直至民国时期南京国民政府仍然将其规定在物权一编中，不论古代、近代，都明确规定永佃权可以继承。可见，允许农村土地承包经营权继承应是符合我国历史相关法治理念的。从比较法角度看，虽然国外大多数国家实行农地私有制，但大多都规定了用益权或永佃权制度，如《法国民法典》和《意大利民法典》都设专章规定用益权制度，《法国民法典》规定：“用益权可以通过合同、遗嘱等方式设立，规定只能一人享有农地继承权，只能整体继承或转让，其他继承人只获得金钱补偿。”（1）《日本民法典》也详细规定了永佃权制度，明确“权利人可以通过遗嘱设定、继承行为、让与行为等方式获得永佃权。”这些国家的法律也都明确允许用益权或永佃权继承。

第二，从农村土地改革的角度看，农村土地承包经营权继承符合国家全面深化改革农村土地制度的精神以及农村土地承包经营权良性流转、发展适度规模的政策要求。近年来，我国政府一直致力于全面深化农村土地制度的改革，陆续出台了多项政策，力促依法保持农村土地承包经营权稳定并长久不变，以提高农民从事农业生产的积极性并主动对土地进行长期投资。如十八届三中全会在《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》中指出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权流转，享有土地承包关系保持稳定并长久不变。”（2）国务院2012年在《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》也指出：“对土地承包关系稳定并长久不变的具体实现形式抓紧研究，完善相关立法。在坚持依法自愿有偿的基础上，引导农村土地承包经营权有序流转……发展适度规模经营。”（3）2014年11月20日《中共中央办公厅国务院办公厅关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中还进一步详细规定了：“在坚持农村土地集体所有基础上，鼓励土地经营权有序流转，发展适度规模经营，实现所有权、承包权、经营权三权分置，从而使土地资源得到合理配置和有效利用，达到农业增效、农民增收以及农村经济稳步发展的目的。”笔者认为，既然国家政策一直致力于保障农村土地承包长时间不变，引导、鼓励有序流转土地承包经营权，发展适度规模经营，这就必然会涉及农村土地承包经营权的继承问题。因此，承认农村土地承包经营权继承与国家政策导向相一致，是符合农村土地深化改革的本质要求的。

第三，从广大农民的意愿来看，允许农村土地承包经营权继承符合农民现实需求和期望。近年来，有许多学者对农村土地承包经营权能否继承的问题进行了田野调查，通过采取实地走访、发放问卷调查等方式深入了解、知晓广大农民的实际意愿。多项调查结果表明，大多数被调查的农民认为农村土地承包经营权可以继承，也迫切希望土地权利的权能包括继承权。如学者刘娜的实证调查结果显示，对于农村土地承包经营权的继承问题，69%的农民认为可以继承；对于土地使用权是否包含继承问题，有71.2%的农民认为应包含继承权[6] 。允许农村土地承包经营权继承符合农民的意愿，也是对农民土地权益的充分保障和尊重，如果否定其继承性不仅会破坏农民对土地承包经营权继承的固有期待，还会严重影响农民利益、农业及农村社会的发展与稳定。

第四，从农村社会保障现状看，承认农村土地承包经营权继承具有可行性。否认其继承的学者最主要的理由是农村的社会保障体系还不完善，农村土地具有福利性并承载着重要的社会保障功能，而我国未形成城乡一体化的社会保障制度，农村土地承载的社会保障功能难以替代，以此否认其继承性[7]。但是，应该看到，近年来随着国民经济的快速发展，我国已经建立了城乡居民社会养老保险、新型农村合作医疗制度，为农民提供了基本的社会养老、医疗保障，农村土地承包经营权承载的社会保障功能已经在不断减弱。据统计数据显示：“2014年末我国乡村人口61866万人，参加城乡居民基本养老保险人数50107万人，增加357万人；参加基本医疗保险人数59774万人，增加2702万人；参加居民基本医疗保险人数31449万人，增加1820万人；参加工伤保险人数20621万人，增加703万人，其中参加工伤保险的农民工7362万人，增加98万人。”[8]由此表明，我国农村正逐渐广泛地实行社会养老、医疗保险，并取得了良好的效果，农村社会保障的脚步在加快，农村土地具有的福利性及所承载的社会保障功能已逐渐被削弱并渐居次要地位，以农村土地承载社会保障功能为理由否认农村土地承包经营权继承已与我国社会保障不断发展的现状相背离，渐趋完善的农村社会保障制度为农村土地承包经营权的继承提供了现实的可能性。

综上所述，不管是从法制史与比较法、农村土地改革的角度还是从广大农民意愿、农村社会保障现状来看，土地承包经营权继承具有必要性与可行性，承认其继承性将有利于农民充分利用土地、合理配置土地资源，从而促进农村经济的发展与稳定。

三、对农村土地承包经营权继承的构想

承认农村土地承包经营权继承，可能会产生法律冲突，因此需要综合考虑相关法律的协调，在坚持有利于农民生活、土地规模经营、防止土地零碎化等原则前提下，笔者对我国农村土地承包经营权继承提出以下构想，以实现最佳的社会效益，更好地保障广大农民的土地权益。

（一）对继承客体不应进行限制

我国现行法将农村土地类型分为家庭承包方式承包的耕地、林地、草地以及其他方式承包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等“四荒”土地，对于以其他方式承包的“四荒”土地，承包经营权由于主体无特定的身份限制，也不承载社会保障功能[9]，多数学者认为可以继承，笔者也同意这种说法。而对于以家庭承包方式取得土地承包经营权由于具有成员性质以及承载农村的社会保障功能，多数学者认为不能继承，但却以“林地承包期较长、投资大、收益慢，且林木所有权继承不能与林地分离，若不允许其继承，不利于调动承包人积极性，还可能造成滥砍滥伐等破坏生态环境的情况。”[10]为理由，认为家庭承包方式获得的林地承包经营权可以继承。笔者认为，对于继承客体作以上限制是没有必要的。因为，目前我国农村经济在各项法律与政策的指引下正获得长足的发展，农村社会保障体系逐渐在完善，越来越多的农民获得了基本生活及医疗保障，农村土地承载的社会福利及基本保障功能已在逐渐减弱，并且耕地、草地、林地承包经营权同属于农村土地承包经营权范畴，都属于农民合法的用益物权，在继承的问题上，应当同样的对待，不能以土地用途、特殊保护等为理由作区别对待。因此，笔者认为为保持法律体系和立法精神的统一性，不应对继承客体进行限制，即家庭承包的土地与其他方式承包的“四荒”土地承包经营权都可以继承。

（二） 对继承人不应进行限制

对农村土地承包经营权继承人是否进行限制历来是学界争议的焦点，并逐渐形成了三种观点：一是主张对继承人范围进行限制，有单嗣继承制、农民继承制、共同承包人继承制、法定继承人继承制等观点；二是主张原则上不对继承人进行限制，但认为从事农业生产经营的人或属于农业人口的继承人享有优先分得权；三是主张对继承人范围不作任何限制。笔者认为，对农村土地承包经营权的继承主体不应当进行限制。虽然有学者主张对继承人范围应进行不同程度的限制，以防止农村土地撂荒、防止土地零碎化，维护集体经济组织成员的合法土地利益，从而促进农业稳定生产，但笔者认为，考虑这些因素确属必要，但如果仅仅为了达到上述目的就对农村土地承包经营权继承人范围施加限制，剥夺其合法享有的继承权，不仅与《继承法》的立法精神相违背，有损法律体系的统一性，而且还有可能严重影响农民生产积极性，不利于农村土地承包制度的稳定。据此，笔者认为对农村土地承包经营权继承人不应有任何限制，至于怎样达到上述目的，可以通过对继承方式的具体设计，并对继承主体加以适当的约束来实现。

（三）对继承方式应进行合理设计

为了达到防止农村土地撂荒、防止农村土地零碎化，保障农业稳定生产，维护农村集体经济组织成员的合法土地权益的目的，笔者认为可以通过对继承方式的合理设计实现。为此，学者提出了许多设计建议：如梁慧星教授主编的《中国民法典草案建议稿附理由·物权编》一书中就说到：“从事农业生产或农业人口的继承人，可优先分得农地使用权；如被继承人的其他财产不足以与该农地使用权相当时，可对非从事农业或非农业人口的继承人进行折价补偿。继承人不得对土地进行登记分割，可折价分割。继承人均为非从事农业生产或非农业人口的，在继承后一年内，应将其转让给从事农业生产者。”[11]还有部分学者提出了具体的继承方法设计，主要包括以下几种情况：“（1）分别继承。继承的土地适合分割且分割不影响其价值、继承人人数也较少时采用。（2）部分继承人继承。继承的土地不适合分割，或分割会严重影响其价值，由继承人中一人或数人继承，且与被继承人生活在同一农户的继承人应优先继承，对其他继承人进行折价补偿。（3）共同继承。承包土地不适宜分割，又无法达成部分继承人继承的安排时，由所有或部分继承人继承同一土地承包经营权，继承人间属于共有关系。（4）转让土地分割转让收益。继承人均无条件或无能力或无意愿经营土地的，可将土地承包经营权转让，分割价款予以继承。”[12]以上学界对农村土地承包经营权的继承方式的具体设计其实都是继承法中的遗产分割方法在此的具体运用和理论总结，它们对我国农村土地承包经营权继承制度的设计有着重大借鉴意义。然而，农村实际中的土地承包经营权继承问题比理论探讨的要更加复杂，要考虑的相关因素很多，涉及的利益主体也非常丰富。因此，笔者认为可以以上述继承方式为指导，考虑农村土地现状、继承人意愿及实际情况，在综合考量各种因素的基础上，灵活运用继承方法，以实现农村土地承包经营权继承的最佳社会经济效益，更好地维护农民土地权利。

总之，尽管法律尚未明晰农村土地承包经营权继承，但笔者认为应允许继承。承认其继承不仅与国家的政策导向相一致，而且还具有实施的现实必要性和可行性，明确其继承性并合理构建其继承制度对解决理论争议和司法实务困扰，促进我国农村土地制度改革都具有重要意义。

注释：

（1）参见《法国民法典》第767条。

（2）参见《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》。

（3）参见《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》。

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[12]王蜀黔.论中国农村土地承包经营权的继承[J].贵州师范大学学报（社会科学版），2007，（5）：69.

Chinas Rural Land Contract and Management Rights of Succession

YU Hong， LIU Yuxiu

（The College of the Law， Southwest Petroleum University， Chengdu Sichuan 610500，China）

Abstract：Fuzzy and avoidance of existing legal norms due to inherit rural land contract and management rights provisions， resulting in academia has been controversial， there are different voices in recent years， judicial practice also suffered varying degrees of judgment plight of rural land contract and management rights issue of succession in theory and practice are to be solved. Based on the existing law and theoretical perspectives in order， that the rural land contract and management rights are usufructuary rights， property rights， in line with the law of succession heritage features can be inherited， and from ancient and modern legislation of rural land reform， rural social security status quo and analyzes the wishes of farmers and rural land contract and management rights to inherit practical necessity and feasibility of specific inherited rural land contract and management rights of a reasonable idea.

Key words： rural land contract and management rights； usufructuary； property； inheritance

编辑：鲁彦琪