“扁平化”架构下的主任检察官

张伟国　段继涛

党的十八届四中全会提出，公正是法治的生命线。必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。 为了实现这一目标，全国各地检察机关在司法体制改革方面进行了如火如荼、孜孜不倦的探索，其中，主任检察官作为一剂良方被各地试点单位广为应用，取得有益的经验和良好的效果。然而，主任检察官办案组织变革背后的文化理论却一直湮没于倍日并行的实践之中，虽有理论界及实务界学者不断提及，但少有对此进行深层次的理论研究。本文立足研究扁平化架构在职务犯罪侦查部门的应用，探求如何有效的进行办案组织变革，从组织结构功能角度提炼出主任检察官办案组这一扁平化组织相比于传统科层制结构的优势，为下一步司法体制改革的深入推进提供理论支撑和探索路径。

一、逻辑起点：扁平化组织结构的理论认知

20世纪80年代以来，世界经济中出现了三股对企业行为产生冲击的强大力量，即个性化、全球化和信息化。为了适应这一变化的挑战和冲击，学者们不再恪守以管理层次和职能部门为标准来设置组织的传统科层制模式， 提出了更具适应性和应变力的扁平化组织概念，这一概念强调打破金字塔式的组织结构，建立横宽纵短扁平化管理体系，使企业能够适应信息社会的高效率和快节奏，并促使员工参与企业管理，以实现企业内部上下左右的有效沟通，提高企业的竞争力。其后，许多国家政府借鉴了企业再造中形成的组织结构形态特征，实行减少中间层次、结构形态扁平、权力均态分布的措施， 由此改造多等级、多层次、权力高度集中的金字塔式科层制行政组织体制。

相较金字塔形状的科层制组织结构而言，直观上将组织结构压扁的扁平化组织具有难以比拟的优越性。一是系统化。扁平化打破原有的部门界限，绕过原来的中间管理层次，以群体和协助观念适应复杂多变的外部环境。二是精简化。扁平化要求组织的管理幅度增大，减少繁琐的管理层次，取消一些中层管理者的岗位，使决策的指挥链条缩短。三是流程化。扁平化的组织结构是围绕有明确目标的核心流程建立起来的，职能部门之间的藩篱被打破，每个部门的整体性得到增强。四是团队化。扁平化组织多采用团队的形式来完成任务，一项任务往往由团队成员相互协作完成。五是分权化。扁平化组织在纵向上简化层次，将权力中心适度下移，使权力能够分散到中低层人员手中，尽量减少决策在时间和空间上的延迟。

二、现实解构：科层制办案组织的困境剖析

基于前文的理论介绍，我们可以得知，扁平化组织从一开始就是以提高组织效能为目的，其所具备的优势和可实现的功能，都极有可能完成对科层结构的替代。但是要想实现在检察机关职务犯罪侦查部门建立扁平化办案组织，完全打破集权主义科层官僚体制下的“强制性协调”， 须先对当前的职务犯罪侦查部门办案组织现状有个清晰的了解和判断，明确组织行进所面临的问题，为变革探寻合理的定位。

（一）“生于司法，却无往不在行政之中”。有学者化用了卢梭的这句名言，道出了中国检察制度发展的一个突出悖论。 建国以来，检察机关的设置参照前苏联模式，检察人员的管理、晋升、奖惩均依照公务员执行，行政化倾向明显，科层制色彩浓厚。这在检察机关中司法属性较弱、行政属性偏强的职务犯罪侦查部门表现得尤为明显。职务犯罪侦查部门的办案模式长期采取的是“承办人—科长（处长）—检察长（副检察长）”的三级审批制。具体运行模式表现为，案件首先由承办人调查、审查证据和事实，提出法律适用意见，然后由部门负责人对承办人的意见进行审核把关，再报检察长或者分管副检察长审批。在这种体制下，承办检察官仅仅是行政垂直线底部的一个点，并无办案的决定权。而最终拥有决定权的决策者又不具体操作，违反了司法亲历性的原则，与侦查工作的司法属性相背离。

（二）“鸽笼分隔”。科层制的存在，让组织上下级间、部门间不能轻易的越界行事，形成一种高度分散的隔离组织，形成一个个类似鸽笼的孤岛。 当前职务犯罪侦查部门的设置上充分显现了此种鸽笼效应，反贪、反渎等部门均拥有职务犯罪线索的初查和侦查权，在现有考核评比模式的规制下，两者均不愿意将辛苦挖掘的线索转赠另一部门，互相之间极易出现相互扯皮和争夺权限的情况，影响了侦查部门内部的协作配合。特别是在实践中，滥用职权、徇私舞弊案往往与贿赂犯罪紧密相连，反贪、反渎部门的分开设立，不利于统一调配侦查资源，导致一些基层院反贪部门在办理窝案串案时力量不足，而反渎部门一年只办理一件渎职侵权案件甚至无案件可办，造成侦查资源的极大闲置和浪费。

（三）“人人负责，人人无责”。在三级审批的办案组织架构下，办案的不负责，负责的不办案。一方面使得承办人员产生了依赖情绪，形成了盲目顺从的行为模式， 导致办案人员的积极性不高、责任心不强，严重影响到案件质量和实体正义。另一方面使得介入决策的因素增多，出现错案时难以区分执法责任，办案责任追究易成一纸空文。

（四）“不想当将军的士兵不是好士兵”。科层制的行政化办案过程中，检察官只是具体案件的承办者，既要受部门负责人的审查，又要服从检察长的决定。在这种金字塔形纵向层级体制中，检察官要想掌握案件的审查权和决定权，唯有脱离办案一线，成为二线的监督者。长期以往，“士兵们都蜂拥争当将军”，滞留在一线办案的检察人员在人员结构和层次分布呈现两极分化现象。相当部分的为年龄较大的资深侦查人员，他们有着丰富的实务经验，但由于历史原因没有系统学习过法学理论，在思维方式上存在天然欠缺。另一部分是近年来新进的法律专业毕业生，学历层次较高，专业背景较强，但办案时间较短、专业知识匮乏、社会经验不足，案件质量难以保障。

三、目标价值：扁平化办案组织的功能定位

任何领域的组织变革均起因于组织和环境是否匹配，当组织不适应环境需求时，为了获得持续生存和发展的机会，组织变革必然开启。在职务犯罪侦查部门办案组织的变革中，变革的目的是为了获取或者强化公平正义、办案效率、权责统一及职业塑造等功能，以满足人民群众日益高涨的反腐需求，从而为检察办案组织的更好地发展夯实基础。首先，维护公平正义。公正的价值理念是刑事诉讼及职务犯罪侦查所有制度设计的落脚点，而实践中审而不定、定而不审的科层制办案方式，违反了司法活动亲历性要求，难以形成准确有效的心证。 扁平化办案组织可以在一定程度上确认承办审查与最终决定的统一性，承认检察官相对独立的判断和决定，防止不当行政干预损害司法公正。其次，促进办案效率。西谚有云：“迟来的正义非正义”。扁平化的主任检察官办案组织，直接在业务上减少了科长、局长两个层级，有效破除了三级审批机制中存在的弊端，使决策权最大化的延伸至办案一线，能够机动、灵活、快速的取得办案效果。再次，整合侦防机构。扁平化架构下的大部制改革，对反贪污贿赂、反渎职侵权、预防职务犯罪等职能进行了分化整合，按照专业化的要求重新进行分工，极大程度上提高办案效率，充分发挥司法资源的效用。第四，塑造职业精神。主任检察官办案组织，通过检察权的二次配置来重新确定检察官的内涵，彰显其在办案中的专业化和权威性，为一线办案检察官开辟了一条职级、待遇上升的渠道，从心底深处激发检察官的荣誉感和责任感， 有利于检察官的专业化、职业化发展，最终造就一支高素质的职务犯罪侦查队伍。

四、路径抉择：扁平化办案组织的模式塑造

检察办案组织改革是一项综合性的系统工程，能否成功最终取决于以检察官为执法办案主体的基本办案组织能否构建完成。要完成这项改革中兼具司法与行政属性的职务犯罪侦查部门主任检察官组织的构建，一定要抓住其运行规律，综合各种内外、环境因素，以重新整合的框架表达组织架构，再将扁平化理念纳入其中，最终形成对整个组织的优化设计。

（一）层级精简：搭建扁平化的组织架构

层级精简是打破科层制等级结构的首要之义，职务犯罪侦查部门办案组织的形体塑造就是要改变三级审批的现有行政管理模式，用主任检察官办案组织取代科层体制，实现办理案件的扁平化。在此扁平化组织架构下，主任检察官直接对检察长和检察委员会负责，中间不存在任何的等级，其最大的意义在于消解科层体制，减少管理层次，还司法本来面目。可以考虑在职务犯罪部门构建若干个主任检察官办案组，每个办案组设立1名主任检察官，配置若干检察官、检察官助理和书记员。 其中，主任检察官是组织的总指挥官，负责组织协调办案组内的事务，行使相应的职权。检察官和检察官助理作为案件的具体承办人，接受主任检察官的监督和指导。书记员负责案件记录、档案管理等办案辅助工作。

（二）流程再造：整合扁平化的大部机构

流程再造是用系统论的视角，把扁平化定义为重构管理流程的有效组织结构，协调并凝聚组织内分化的结构和子系统，来形成并维持一种互动的整体性系统。也即是说，在职务犯罪侦查部门推行大部制改革，打破传统的反贪、反渎、预防分工制管理模式，按照业务流程规律，进行优化与再造，形成适合职务犯罪侦查特点的扁平化体制。具体方案是将反贪、反渎、预防等部门的力量重新整合，撤销原有的反贪局下设的侦查科、反渎局、预防科， 成立大部制的反贪局。下设若干个主任检察官办案组，包括负责侦查办案的主任检察官办案组和负责综合事务、预防工作的主任检察官办案组。其中侦查办案主任检察官办案组具体承担反贪、反渎等职务犯罪线索的调查、案件办理及个案预防工作，既查办贪污贿赂案件，又查办渎职侵权案件， 每个主任检察官办案组配备一名承担预防职能的检察官，负责对该办案组所办案件的复审以及个案预防工作。综合预防的主任检察官办案组其除承担整个职务犯罪侦查部门的综合、内务工作外，还专职负责区域内职务犯罪个案预防以外的其他预防工作。

（三）分权实施：推进扁平化的权限划分

分权是揉入在扁平化改革思路的灵魂，不管是层级精简抑或流程再造都必须配合相应权力的下放。通过有效分权，赋予主任检察官办案组织的主任地位，将检察长的部分权力下放至主任检察官，使主任检察官有职有权，最终实现权责一致。考虑到职务犯罪侦查部门在办案时候所需的团队、效率等特殊属性，放权给职务犯罪侦查部门的范围应与刑事检察和法律监督等业务部门有所不同，主要注重办案组织内部协同配合的整体性和效率性。可以将侦查工作中程序性的权力，如实施初查、提请立案、搜查扣押、初审、调取有关证据、提请批准逮捕、决定依法终结移送审查起诉、决定律师会见犯罪嫌疑人、提请申请技术侦查手段等权力，放权给主任检察官，而启动或终结诉讼程序、采取人身性强制措施、采取技术性侦查手段等决定权仍归检察长行使。

（四）合理配置：理顺扁平化的关系协调

在扁平化理论中，分权沿着内部向周边、上级向下级、领导向基层三种路径逐步展开，把资源的配置和管理集中到职能领域。 在职务犯罪侦查部门实现权力与资源的合理配置，确立和处理好几对关系尤为关键。一是主任检察官与检察长的关系。我国检察机关权力配置的模式决定了主任检察官的所有权力来自于检察长的授权，检察权由检察长集中行使，主任检察官实际上是在各自的办案组织中代理检察长行使权力的执行者，其对外不能单独代表检察机关，只能在检察长的部分授权范围内行使职权。二是主任检察官与检察委员会的关系。在扁平化架构下的主任检察官办案组织，主任检察官已经不再是三级审批的一个发起者，而是部分办案权限的决定者，是行使检察权的主体。原来办案经过部门负责人审查后，副检察长或检察长不能决定的案件再提请检察委员会决定，现在这一权力下放到主任检察官行使。依照组织行为学的观点，凡是具有不同认识或者争议的案件，对事实认定或法律适用有不同意见的案件，应当提交检委会讨论决定，没有认识分歧和多种选择的部分决策由主任检察官决定。 三是主任检察官与分管检察长的关系。分管检察长在分管领域代行检察长职权，对职务犯罪侦查部门的数量、质量、管理负领导责任，在职责范围内履行案件审核、把关等职责。 在参与办案工作时，分管检察长是当然的主任检察官，自然替代原主任检察官的位置，履行主任检察官的义务并承担相应的责任。四是主任检察官与部门负责人之间的关系。在扁平化的主任检察官制度下，部门负责人与主任检察官的关系由原来的纵向的领导与被领导关系，变为横向的行政管理与司法办案之间的关系。具体而言，部门负责人一方面负责行政管理工作，包括组织部门人员的政治学习、业务培训、纪律作风建设等。另一方面，部门负责人在担当主任检察官，直接从事执法办案工作。必须要强调的是，要遵循行政管理职能和检察业务职能分离的原则，部门负责人在行政管理范围内履职，不能干涉部门内部其他主任检察官的具体办案工作。五是主任检察官与组内检察官、检察官助理、书记员的关系。主任检察官根据检察长的授权，负责指挥、指导、协调本办案组检察官开展侦查、办案、预防、综合等职责，对主办案件的相应侦查事项行使决定权，并独立承担办案责任。检察官、检察官助理、书记员应听从主任检察官指挥，根据主任检察官的安排开展工作，并对其参与的侦查活动承担责任。遇到意见不一致时，主任检察官具有案件的最终的决定权，并对案件的事实、证据、定性和法律适用负责。

（五）能力构建：维护扁平化的持续发展

组织扁平化带来权力的下移，权力的下移导致责任的增加，这必然要求主任检察官能力的进一步提高。一是重构职业准入和退出机制，以能力要求、法律职称、职业操守、业务年限等标准来严格选配主任检察官，并在主任检察官任期内对其进行考核，将考核结果作为其选任、晋升和解除职务的重要依据。二是实行检察官员额制、 检察官单独职务序列管理和职业保障制度， 科学划分检察官的职级层次，建立符合侦查工作特点的管理模式，让高素质的办案人才留在一线。三是探索侦查组织专业化，针对区域内职务犯罪常发、多发领域行业进行一类案件专业化集中办理，建立专业分工办案小组，培养侦查专业化人才，打造一支业务精通、作风优良、恪尽职守的职业化队伍，使得扁平化办案组织有效持续运转。