区域金融犯罪协同治理研究

杜国伟　李国宝

国家区域协同发展战略实施，对区域性犯罪的治理提出了迫切要求，研究区域性司法协同问题对于区域性犯罪治理意义重大。市场经济本质上是法治经济，要推动各种要素按照市场规律在区域内自由流动和优化配置，建立公平有序的市场机制，必须要有法治支撑。检察机关担负着服务国家发展战略、保障经济社会健康发展、保障人民合法权益的使命。区域内各地检察机关应当打破“一亩三分地”的思维，建立和完善协同工作模式，共同思考如何运用法治思维和法治方式保障和促进区域协同发展，并在此过程中实现地区法治建设与检察工作的协同发展和创新发展。

一、京津冀地区非法吸收公众存款罪的司法现状

京津冀“区域共同体”性质较强，三地地缘相连、交通相通、人文相亲、经济社会一体化程度高，“溢出效应”明显。推进市场一体化尤其金融市场一体化，是京津冀协同发展的工作重点之一。要保障金融创新运营示范区的建设，维护区域金融秩序，更离不开法治机制的保障。京津冀协同发展作为国家战略的实施，文章拟通过分析近一年来的涉及京津冀区域的金融犯罪案例，总结分析金融犯罪的特点，通过分析，探索协同打击与协同预防的思路和对策，为区域内检察机关协作提供有益的思考。 通过收集数据可以看出，金融犯罪跨区域特征明显，呈现以京津冀为核心，影响波及甚至超出整个北方地区的特点。跨区域的特征方面，主要包括犯罪企业或个人、融资项目、犯罪嫌疑人抓获、涉案财物的查封扣押冻结等。 以上反映了本地区经济社会一体化的特征，也凸显了建立全方位司法协同机制必要性。

（一）犯罪模式方面

一是多层级跨地域的立体模式。这是最普遍、最常见模式，基本结构为：总公司——分公司——次地区代理机构——社区级地区代理人——投资人。其特征是为自己使用的目的，以立体化、多层级、多分支、触角延伸为特征形成跨地域犯罪网络。设立公司作为总部，在各地区（设立分公司一般以省级，也有的以重要的市为单位），然后在分公司以下各次一级地区设立分支机构或发展代理人（其层级数量多少根据地区大小等因素设置），工作机构的触角一直延伸到具体的工作生活社区，再通过熟人关系口口相传，辅之以其他宣传手段等吸收投资人。 其发展模式类似传销，鼓励客户投资的同时自行发展下线。

二是上述形式的衍生变种模式。分为“多管齐下”模式、“左右手”模式、“一手托多家” 模式和“示范效应模式”。“多管齐下模式”：融资者作为实际控制人成立数家公司从事不同行业，分别独立开展融资业务，分别吸收资金，互相竞争，以实现达到大量吸收公众资金快速扩张之目的。 “左右手”模式：同一控制人成立两家公司，一个专门从事实际业务开展，一个专门进行融资。 “一手托多家” 模式：并非为自己融资而是专门从事为他方代理融资工作，成立专门的融资代理机构，上承融资公司，下联客户，将融资环节独立化，以代理费或高额提成为目的。 “示范效应”模式：投资人转化为代理人，兼具两种身份。 一名投资人投资后，转而作为代理人吸收他人投资，往往通过熟人间的信任关系或者个人信誉的影响力实现“交互传染”，通过“口口相传”吸收投资。

三是其他典型模式。主要是根据各自从事行业发展出各自的融资模式，从案例看，有以交纳加盟费的形式融资、 有利用缴纳费用发展会员制融资、 有的线上线下同步，即通过实际公司运作融资同时开展网上融资、 有的通过办理“协议会员”模式融资。 从以上犯罪模式看，犯罪模式表现出极强的网络性、立体化特征，同时犯罪模式与实际业务情况机密相关。

（二）犯罪主体方面

涉案企业大多是合法成立、部分企业具有合法经营行为，表现出合法企业与非法企业并存，合法经营活动与违法犯罪活动交织的特征。部分企业犯罪未取得相应的金融从业资格、或者未履行相关备案手续，部分企业则是在经营过程中采取了非法融资方式。因此必须针对规范金融法规，规范融资行为，规范经营行为采取有力措施。

（三）经营项目方面

案例中融资所涉及投资项目，都是真实存在的。涉及的领域极其广泛，涵盖能源、基础设施、民生、环保、旅游等诸多领域，这些行业一般都存在着较好的市场前景、较大的利润空间，利用以上产业项目融资具有吸引力与可信性。例如煤矿、房地产开发，也包含旅游景点开发建设、教育机构建设、医疗养老产业发展、林业林地开发、以及光伏农业等新兴产业。设计领域既涉及生产领域也涉及消费领域如加盟商品销售企业分享销售利润、加盟为会员享受优惠等。 融资项目所涉行业与领域的广泛性，一方面反映了经济发展的趋势，也给打击和预防金融犯罪提供了关注点，要求具有更宽阔的视野。

（四）宣传手段方面

宣传手段上，一般既通过口口相传，也采取公开宣传方式；既有自行组织培训、印刷散发宣传册、实地参观等方式，也采取公开媒体进行宣传方式。具体包括：采取讲师授课讲授投资项目市场前景培训如何发展下线；印发宣传手册、传单、光盘等；组织投资者到现场参观项目；利用权威媒体如电视台做专题片广告、利用报纸进行公开宣传；利用网络、建立网站对公司进行宣传；在公开场合隆重召开推介会、庆功会，公开宣传虚假事实；在公共场所例如在超市、会展中心、体育中心、商品交易会上设展台、发广告进行宣传；利用熟人间的信任关系进行口口相传。通过以上方式，使投资者在面临巨大利益诱惑的同时，让投资者相信其企业具有足够的实力，相信项目本身符合经济发展需要，具有良好的发展前景和巨大的盈利能力，从而让投资者在内心对投资产生信心。通过这些方式既保障了投资者信心，又鼓励和便捷了投资者发展下线，从而争取更多的投资者和资金。

（五）案发情况方面

由于非法吸收公众存款案件具有多层次、跨地域、案件涉及人数多、地域广、犯罪模式层级复杂等特点，案发情况也很复杂多样。既有总公司被查从而导致各地方分支机构、各层级全部涉案人员均被查处，也有某一分支机构因遭到群众举报而导致整个犯罪网络全部被查，也有部分涉案人员被查，其他涉案人员主动自首情形。具体情况如下：案发情况一般是融资者资金链断裂、或者投资失败无法兑现承诺，投资人举报导致案发。在收集到的案例中共17件提到案发情况，其中9件为投资群众举报。此外还有其他情况，其中案发后，犯罪嫌疑人得知涉案情况后主动自首，此种犯罪嫌疑人以非法吸收公众存款的分支机构代表、业务员居多，收集到案例中共有5件； 上级公安机关得到情况后将涉案线索转到各有关地方，地方公安机关根据上级命令开展案件侦查，收集案例中有2件； 政府监管部门在执行监管职能过程中发现涉案单位涉及非法吸收公众存款犯罪后，与司法机关进行联系从而案发，涉及到的案例有1件。

（六）处罚情况方面

关于非法吸收公众存款罪的定罪量刑标准， 2010年12月13日最高人民法院《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）规定了构成犯罪的四个条件、十种具体情形、以及定罪量刑的具体标准，并规定了“非法占有为目的”的认定标准以区分非法吸收公众存款罪与集资诈骗罪。 在以上样本中，判决完全符合以上规定，但依然存在一些值得注意的地方。例如，对于“集资后不用于生产经营活动或者用于生产经营活动与筹集资金规模明显不成比例”与“肆意挥霍集资款，致使集资款不能返还的”等规定的适用上，仅有2件文书将共同犯罪中的集资人根据目的不同分别处以不同罪名，不存在将同一集资人的行为加以区分分别作出不同的判决。 此外，对犯罪中地位、情节相似的被告在量刑上各文书表现亦有不同。因此如何做到“区分情形具体认定”仍需进一步统一标准。各地裁判存在一定差距是合理的，对个案进行评价不属于本文之目的。但这也彰显了加强沟通的必要性，尤其是在同一案件涉及多个地区，分别由不同地区司法机关对不同被告分别进行追诉的情况下，统一标准、通盘考虑，对于确保司法公正、维护司法公信更显必要。

二、构建打击犯罪的司法协同机制

立足区域协同发展的需要，为维护金融市场秩序和社会稳定，维护人民群众财产安全，针对金融犯罪的针对犯罪跨地域、立体化特征，必须建立有效的区域性司法协同机制，发挥协调、统筹功能，实现打击犯罪的全程协作。

（一）建立区域性协调机制与相应机构

根据最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》，关于跨区域案件处理问题的规定：“跨区域非法集资刑事案件，在查清犯罪事实的基础上，可以由不同地区的公安机关、人民检察院、人民法院分别处理，对于分别处理的跨区域非法集资刑事案件，应当按照统一制定的方案处置涉案财物。”该规定一方面奠定了我国目前对于跨区域犯罪的“分别办理模式”，另一方面，“制定统一方案”，也表明了建立区域性协调机制与协调机构的重要性。要适应金融犯罪跨区域特征，必须超越以行政区划为基础形成的司法管辖的限制，在以往单打独斗、各自行动的基础上，建立“区域性的司法协同机制”，实现区域内金融犯罪的有效治理。建议建立由相关省级院统一牵头联系，各级院统一参加的高效的区域司法协调机制，负责指定区域性的司法政策与法律适用标准的制定与区域性司法行动方案的制定与指挥；由各院分别制定专门机构作为联络机构，发挥定期联络、案件信息跨区域通报、案件侦破的跨区域组织协调、法律适用的会商研讨等功能。

（二）建立案件信息互相通报机制

根据跨区域金融犯罪具有的立体化模式所具有的“末梢——节点——中枢——节点——末梢”特征，任何一地检察院侦查监督或公诉部门发现犯罪线索或情况，即须在初步查清犯罪基本层级与地域的基础上，通过上述区域司法协调机制进行案件信息及时通报，第一时间做到“一地发现，通报八方”。各地检察机关获得相关案件信息之后，应及时了解本地区是否存在犯罪情况或及时向本地区公安机关反映，加强案件信息的搜集。如存在该线索反映的犯罪则及时查获，以尽可能缩短危害时间、减少群众损失程度，加大打击力度。通报过程中，应注意以下情况：

一是查清犯罪涉及地域、人员、被害群众，厘清犯罪组织结构框架、分支机构、据点、各级代表，涉案财物及相关人员所在地后立即向有关地区单位进行通知。

二是限于各种条件未查清的，及时通报案发情况，尽到提醒义务，提示各地区自行检查本区域是否存在该公司机构、人员、活动，以及时发现案件线索。

三是接收到相关案件信息的单位应立即向有关单位和部门开展情况通报与检查活动，并及时向社会发布案件信息，以及时侦破本地区的犯罪活动。如发现新的涉及其他地区的线索，则通过上述机制立即进行调查再通报。

四是对于情况严重或涉及地域范围较广的，由省级院组成的司法协同机构统一协调、统一指挥信息发布、情报沟通、案件办理等工作，以应对跨地域司法协作的要求。

（三）建立案件办理协同配合机制

案件侦破主要涉及公安机关，鉴于侦诉一体、公诉引导侦查的需要，在案件侦破与批捕、起诉过程中两机关有必要加强配合。跨区域金融犯罪中，人、物、证的取得必然需要跨区域的配合。由于犯罪跨地域的特征，犯罪分子呈现流动性，往往需要异地抓捕，涉案财物往往需要异地查封，相关证据也需要异地取证，需要利用以上机制在制度层面予以协调，加强司法协助，建立司法文书异地委托送达，异地委托调查取证等机制。检察机关区域协同应做到：

一是及时通报信息，促进协同抓捕，及时侦破案件，保障案件顺利审查批捕、成功审查起诉；由于金融犯罪具有流动性特征，人员的流动性较强，需要较强的协同机制在信息上予以保障，通过建立区域通缉、异地抓捕等的协同配合机制，促进案件及时侦破。

二是统筹协调，促进涉案财产异地查封扣押冻结。金融犯罪的赃物往往是跨区域存在的，必须建立统筹机构，保障异地追查赃物的顺利开展，消除不必要的障碍，避免财产转移，尽最大限度挽回群众损失。

三是区域互助，促进案件证据的协同调取。证据调取是贯穿案件侦破、批捕、起诉的基础性工作，跨区域犯罪中，证据的取得也必然是跨区域的。通过区域检察协同机制保障案件证据协同调取，可通过建立协助调取、委托调取等多种机制，及时提取固定证据，防止证据灭失，从而加大打击犯罪力度，提升案件办理效率。

（四）建立法律适用协商研讨机制

跨区域的金融犯罪，往往同一案件的被告需要由不同地区检察机关提起公诉。要实现司法公正与公信，成功应对社会舆情与信访压力，必须在区域内实现同案同判、同罪同罚，各地检察机关必须统一司法适用标准，统一证据标准。对于跨区域案件，重点把握以下问题：一是定罪问题，即针对同一案件中不同人的地位、作用，是否构成犯罪、构成何种罪名；二是量刑问题，针对不同的犯罪情节、吸收资金数额合理确定量刑幅度；三是其他问题，如单位犯的认定、赃款返还等问题。对以上三个问题，必须统筹考虑，必要时可以通过上述机构，就同一案件个案展开会商研讨，或针对类案统一法律适用标准，从而保障区域内定罪量刑标准统一，方能避免不同地区不同标准、不同人不同对待的问题，确保当事人服判息诉，避免由此引发的信访风险乃至群体性事件等问题。

三、加强预防犯罪的司法协同机制

金融犯罪作为区域性问题，具有流动性、蔓延性特征，一地疏忽，就可能在整个区域出现星火燎原之势。任何一地的犯罪活动都可能波及其他地域，呈现“城门失火，殃及池鱼”的态势，只有司法机关、行政机关以及社会各界共同努力，统一行动，齐抓共管，才能对区域性金融犯罪形成有效治理。

（一）针对犯罪所涉法律问题，强化社会一般预防

样本案例中的企业大多是合法注册成立的企业，有的冠以股权投资公司、股权投资基金管理有限公司、投资咨询公司之名义，但往往不具备从事相关金融业务的资质，虽然目前相关法律尚不健全，但从事相应金融业务需要到有关部门备案或取得相应的行政许可。涉案企业往往利用新区开发开放的机遇与先行先试的政策，故意混淆私募基金等与相应违法犯罪行为之间界限，突破法律限制获取不正当利益。因此必须区分情况加大普法力度，主要应做好两方面的工作：

一方面，针对金融类企业开展金融法律与相关政策宣传。先行先试的权利不等于增加了违法犯罪的机会，享受优惠政策更需要严守法律边界、遵循法律程序。普及从事各类金融业务的分别需要遵守的具体法律规定、经过何种具体程序、遵守哪些监管措施等，告知其违法犯罪的风险点，明确罪与非罪界限，明确政策底线。

另一方面，向群众普及金融法律常识，识别合法与非法金融活动。例如，私募股权基金对于投资人数、投资数额、宣传方式、投资风险与收益承诺等有着严格的规定，与犯罪行为所使用的方式相去甚远。以上违法行为均打着合法的幌子或者具有合法的形式，因此必须提高群众的法律与金融常识，使其明白各类金融产品的具体特点，从而能够识破各种违法行为。

（二）针对虚假宣传行为，强化媒体与公共场所预防

样本案例中融资行为均未经审批，不具备从事相关金融业务资格，然而往往通过公开方式开展虚假宣传，参与人数成千上万，有的甚至在电视台、报纸等权威媒体上公开进行宣传，有的在重要公共场所召开推介会、宣传会，有的公开印刷宣传册，有的建立网站公开宣传和吸收社会投资。因此，必须强化媒体责任，加强网络监管与公共场所监管部门责任，减少虚假宣传。

一是加大打击力度，追究虚假广告罪等相关责任。针对广告经营者、广告发布者违反国家规定，利用广告为非法集资活动相关的商品或者服务作虚假宣传的行为，必须加大打击力度；同时加强对虚假广告罪的宣传力度，强化媒体责任。

二是加强网络巡查管理，开展网上集资治理。大量非法融资企业通过建立网站、利用网络进行公开宣传，还有的利用网络进行非法融资活动，对很多受害者产生了误导。因此必须加强网络巡查，严格网络管理责任，打击网络非法金融活动。

三是加强公共场所的管理，强化相关经营者责任。非法融资行为更多的是在公共场所如超市、展销会、会展、酒店等进行公开宣传，因此必须强化相关经营者审查、管理责任。在加强管理的同时，还应向其宣传其应承担的民事乃至刑事责任。

（三）针对犯罪的组织模式，强化社会大众预防

金融犯罪不仅涉及地域广，而且涉及人员广泛。既包括企业高管也包括一般管理人员、乃至业务员；既包括融资过程中发展的下线，也包括投资人等受害人，必须针对不同群体专门开展预防教育。

一是对于高管以及一般管理人员而言，个人应为其虚假宣传的行为承担责任。许多人以为自己只是职务行为，应由公司及主要负责人承担责任。必须使其认清获得的高额报酬与奖励仍属于犯罪所得，其参与的融资行为同样构成犯罪。

二是对于发展的下线，其身份既是投资者又是被害人，同时也是非法吸收公众存款的参与者，该类人群起着直接联系受害人群、执行宣传行为与融资功能的作用，是重点的预防对象。他们除受投资高利蒙蔽之外，还有提成返点的利诱。应当使其明白吸收公众存款行为的性质，及时识破犯罪行为的本质，认清犯罪危害，认识到自己虽不是犯罪单位的工作人员，但其行为仍构成犯罪。

三是对于广大投资者即被害人，这是预防的基础工作。要面向社会、深入社区广泛普及金融与法律知识，犯罪案例宣传，使其认识到高收益利诱的本质，认清投资风险与犯罪危害，识破犯罪行为，增强免疫力，不为利诱所动。

（四）针对合法企业的融资冲动，强化重点企业预防

通过以上案例可以看出，金融犯罪呈现合法经营活动与非法活动交织，合法企业与非法企业并存的特征，大量的合法经营企业也往往通过犯罪方式进行融资。正如以上分析，有的通过发展会员、加盟、签订合法民事合同等方式进行融资，掩盖非法活动的本质。因此，应当针对此类企业加强金融法制宣传，厘清合法经营活动与非法活动之界限，主要是普及《解释》中规定四个条件，严禁承诺保本付息而隐瞒风险的行为，密切关注《解释》中涉及的重点领域的十一种形态， 维护合法经营行为，避免违法犯罪。

（五）针对行政监督管理问题，完善行政司法协同预防

政府部门负责对金融活动的监管。就政府而言，发展改革委作为股权投资基金业的行业主管部门，负责股权投资基金的发展策划和行业指导，牵头组织产业（股权）投资基金发展与备案管理办公室各成员单位对股权基金和基金管理机构实行备案管理。人民政府设有处置非法金融活动办公室，很多企业的违法行为首先是被政府部门发现并进行整改的。因此，必须理顺行政执法与刑事司法的关系，积极发现犯罪线索。同时要针对行政管理过程中发现的企业经营问题积极开展法制教育，防止违法行为发展为犯罪。

一是借助行政力量预防和减少犯罪。通过与行政机关建立沟通联系机制，将司法案例及时反馈给行政管理机关，增强行政监管的针对性与有效性，加强对金融类企业经营范围与实际业务是否相符、是否具备相应从业资格、是否履行相关手续的监管， 减少企业违法犯罪。

二是通过行政管理发现犯罪线索。通过与行政管理部门及时联系，了解企业违法犯罪情况，提早打击、及时预防，减少人民群众财产损失。