巢湖综合治理“四大创新”

夏自钊

在理论体系、关键技术、体制机制和工作方式四个方面，巢湖综合治理均有突破性的创新，被誉为“四大创新”。

2012年11月，巢湖综合治理一期工程全面启动，拉开了环巢湖地区生态保护修复工程大幕。工程分六期实施，项目规格之高、数量之多、涵盖之广、影响之远，前所未有。短短4年时间，巢湖综合治理工程就发挥出显著的效益，环巢湖地区的治污、防洪、生态、交通、旅游等都有极大的改善。

截至2016年6月底，巢湖综合治理一期工程顺利竣工，二期接近完工，三期已有11个项目开工建设。这就意味着，仅仅是前两期工程就取得较为明显的成绩。此外，截至6月底，前两期工程实际投资仅146.7亿元，巢湖治理工程规划设计之科学、资金使用效率之高由此可见一斑，而且这么多工程是在没有新增机构、新增人员的情况下完成的。

“这些成绩的取得，没有一系列的创新是不可能取得的。如果用一个词来贯穿巢湖治理的工作，就是创新，处处、时时、每个项目都是围绕创新展开的。”合肥市委常委、副市长江洪告诉《决策》。那么，巢湖综合治理的创新体现在哪里？

理论创新

统领大湖治理

创造性的实践背后，总是有先进的理论在指导。采访中，让记者印象深刻的是，无论是各级干部还是工程技术人员，都提到了一个词——“理论创新”。

“湖泊治理没有现成理论，尤其是大型湖泊治理。没有理论创新作为指导，跟在别人后面走，是治理不好的。”江洪分析说。

安徽省水利水电勘测设计院副院长朱青长期关注大湖大河的治理，在他看来，巢湖综合治理突出的一个特点是形成了自己的理论体系，“有些大湖的治理工程是‘为干而干、‘干到哪里算哪里，没有一个清晰的路径和理论体系。而巢湖治理至少已经有一个理论体系雏形了，而且所有工作都是围绕这个理论体系来部署和开展。”

巢湖综合治理一期工程以防洪和治河为主，减少洪涝灾害并为治污打基础，主要是还过去的水利欠账。二期工程则以治污和防污为主，重点是控制和减少污染负荷。三期以扩容和保护为主，扩充水体容量、增强水体流动性，对治污难点攻关试点。四期工程以小流域治理及环湖周边环境提升为主，也是一期工程的提升，对一期中的13条河流由线扩展到面，由河道扩展到流域治理。

五期、六期则以小流域治理为抓手，突出水污染治理，重点解决小流域污染物“减什么、减哪里、减多少、怎么减、如何管”的核心问题。截至6月底，在全面调查污染源的基础上，将17个流域共4974平方公里，划分成206个小流域、124个治理单元，目前可研报告编制已完成。

不难看出，这六期工程是交叉进行、逐步深入、统筹推进。“巢湖综合治理走过的路程，就是由污染源点源治理到河道的线形治理，最后到小流域治理。巢湖的治理不是只治这水面的近800平方公里，一定是治湖先治河，治河先治污，治污先治源。水污染是现象在水里，根子在岸上。所有流入巢湖的水，合肥所有的县市区开发区，都在治理范围内。”合肥市政府副秘书长、环湖办主任高斌友总结道。

那么，如何祛除岸上的污染“根子”？放眼未来，大湖治理要治本，最终要靠小流域治理。巢湖治理过程中把水利部、环保部和农业部的小流域治理理念综合起来，再借鉴前沿技术，进行了理论创新。

所谓小流域，即以河道为轴线，以分水岭为边界线，周围50平方公里以内的治水区域。小流域治理就是将50平方公里流域单元内的“山、水、田、林、路、村、园”等所有可能导致污染的要素都纳入到治理范围内。

技术创新

支撑综合施治

工欲善其事，必先利其器。巢湖综合治理成效显著，离不开广大设计、科研人员的心血、汗水与智慧。

与太湖、滇池相比，巢湖治理起步迟、投入少，基础研究和规划设计也较薄弱，基于这样的现状，要治理好巢湖，在设计科研的顶层设计和关键技术上，都要实现创新。

“自巢湖综合治理启动以来，鉴于巢湖的地位和影响，国内外相关领域院士、学者和大院大所纷至沓来、出谋划策，均希望为巢湖治理与保护做贡献。巢湖综合治理既具有复杂性、挑战性、探索性，也具有系统性、长期性、连续性，做好巢湖综合治理，必须首先组建代表中国水平的巢湖智库，集结最优秀的设计团队。”合肥市环湖办宋超博士介绍说。

与此同时，巢湖综合治理还吸收借鉴了世界有关国家湖泊治理的先进技术，并结合巢湖自身的特点，大胆创新和采用了多项环境治理技术，为巢湖综合治理提供技术支撑，并形成符合巢湖特点的技术体系和核心技术。

概括起来看，在关键技术上的创新主要集中于控源截污、流域治理和能力建设三个方面。

结合巢湖污染来源，在控源截污方面，巢湖治理过程中重点集成了点源收集处理技术、面源污染防治技术和矿山修复技术。在流域治理方面，重点集成了调水引流技术、河道治理技术、湿地营造技术、清洁小流域建设。能力建设方面，主要包括蓝藻水华预警系统的建立、应急处置、水文和水质监控及巢湖水位水量联合调度等方面。

之所以罗列这一连串抽象的略嫌枯燥的专业术语，是因为每一项技术的突破，都为其他大湖大河的治理规避了弯路，而每一次成功则是为大湖大河治理积累了宝贵的技术储备。

此外，巢湖综合治理在技术科研上的开放态度，“意外地”节省了大量投资。近几年，通过走出去请进来，负责巢湖治理的各级干部、科研人员和域外专家、相关企业广泛交流。“在这个过程中，科研技术人员很自觉地当好市委市政府的防火墙和鉴别器，通过去伪存真，节省很多投资。比如先进的污泥处理技术对巢湖来说引进的必要性不大，因为合肥的工业化时间很短，湖底污泥影响并不大，花大钱引进这种技术就没有必要。”宋超介绍说。

与此同时，市领导和科研人员还经常一同外出考察新技术和治污新模式，并秉持理性的“拿来主义”，符合巢湖实际的不吝引用，不适合的坚决摒弃，由此少走弯路，少交学费。

体制机制创新

保驾护航

2014年7月，巢湖生态文明先行示范区被列入国家首批57个生态文明先行示范区。每一个示范区都有相应的考核要求，国家对巢湖示范区的考核要求是“探索完善最严格的水资源管理制度、完善巢湖流域综合治理体制机制、创新区域联动机制。”

“巢湖综合治理必须要走制度管理创新之路。一期16个大项目483个单项工程，二期98个大项目上千个工程，三期44个大项目，单项工程也是上千个，包括工程类、征地拆迁类和咨询类。这么多项目涉及到所有县市区、开发区，点多、面广、战线长、时间久，管理尤为重要。从项目谋划到竣工验收，全过程都实施制度化管理。”江洪强调说。

为推进工程进度，巢湖综合治理实行工程调度制度。工程建设实行“周报告、月调度、季检查”制度，承担建设任务的各责任主体及相关部门都明确了一名具体联系人，负责向市发改委报送简报，截至2015年底，市发改委共发布简报76期。

“市环湖办在运用碰头、电话等方式进行日常调度的同时，2015年共召开172次调度会，通过集中调度、分县（市）区调度和专项调度，对项目推进中出现的问题和矛盾及时协调处理，较好保证了工程的推进。”合肥市环湖办项目推进组副组长朱毅告诉《决策》。

为规范工程建设，合肥创造性地实施了第三方巡查制度。2014年6月，市环湖办委托巢湖城投公司通过公开招标选择市政类和水利类各3家单位，对示范区建设项目开展第三方巡查。截至2015年12月底，6家第三方巡查单位对在建项目开展巡查2864次，出具了2482份巡查报告，要求项目实施单位对巡查发现的问题限时整改，2015年整改后的合格率达94%。

在巢湖综合治理中，每一期工程都有数百近千个子工程，为此，合肥搭建了完善的监督机制。其一是廉政监督制度，实行示范区建设重大项目廉政建设纪检监察派驻制度，对示范区建设实施全程廉政监督和效能监督；其二是检察预防制度，2014年6月，启动环巢湖生态示范区建设“检察预防行”活动，推进了职务犯罪预防工作深入开展；其三是跟踪审计制度，市审计局建立跟踪审计周报表、月报告、季通报制度，派出的跟踪审计组深入施工现场，对跟踪审计过程中发现的问题发出审计建议和意见函。

合肥还建立“河长制”长效机制，强化责任考核，使河道巡查和河道管理制度化、常态化。目前，全市已纳入“河长制”管理的河道共120条，2015年17条河流的29个断面污染物浓度呈下降趋势。

“资金池”

创新工作方式

湖泊治理是场“持久战”，资金何以为继成为湖泊治理的关键。合肥如何解决长期巨量的治巢投入问题？在工作方式上，合肥创新环境治理投融资体制，统筹设立资金池，与国开行的合作为环巢湖治理打下了基础。

2012年11月，经合肥市人大批准，合肥市政府成立环巢湖地区生态保护与修复工程建设专项资金池，实行专户管理，专项用于工程项目资本金和债务本息偿付。资金池来源为各县（市）区及开发区，具体有7项来源：水利建设资金的50%；经营性用地出让收入的6.5%；预算安排的资金（原则上按上年度地方财政收入决算数的2%安排）；水利部专项补助资金；相关部门争取的中央和省补助资金、国债资金等；巢湖生态专项资金专户利息收入及其他收入等。当以上资金仍不能满足需求时，由市本级财力统筹解决。

那么，资金池模式到底有哪些好处呢？“资金池首先解决了巢湖治理的可持续性问题，池子里的钱是一直在那里的，每年有近40亿用于还本付息和项目资本金，给了金融机构很大的信心，池子发挥了很强的杠杆作用。”巢湖城市建设投资有限公司董事长宋德润告诉记者。

在具体融资过程中，国家开发银行安徽省分行给予了大力支持，开创了“银政合作”的典范。

“巢湖治理与国开行的合作有几个好处，一是资金量大，二是贷款之后国开行有一个监管在里面，地方也有还本的压力，这就确保了巢湖治理的规范和效率。我们贷款之后不是不管了，还要看你后面做的是不是按照当时的规划来的，是不是专款专用。我们介入之后，等于把这条线连贯起来了。”国开行安徽省分行副行长李曦光分析认为。

巢湖综合治理与国开行“银政合作”的创新之处，还体现在融资审批流程的创新上。国开行安徽省分行和合肥市有一个集中办公的制度，由合肥市发改委牵头，市水务局、市国土局、市规划局等涉及到审批的相关部门，以及安徽省水利水电勘测设计院等规划设计单位等集中到一起办公。

双方联合办公过程中，国开行至少去了六个处室，遇到审批上的问题，大家就在一起谋划商讨。可以说，没有这种集中办公的工作方式，巢湖治理的融资审批不会那么顺利。采访中，对于国开行的大力支持，有关各方均给予高度评价。

通过创新银政合作机制、创设专项资金池、创新融资审批流程等工作方式创新，“合肥形成了一种中医综合治理的方式，从而有效解决了巢湖治理的资金来源问题和治理的可持续性。”宋德润分析说。