基础性权力与“纵向治理结构”的优化

文/胡萧力 王锡锌

基础性权力与“纵向治理结构”的优化

文/胡萧力 王锡锌

问题：基础性权力与治理能力

在大型国家的治理中，始终存在着国家权威与国家能力的不匹配问题。与强大的中央权威形成反差的是，中央如何有效地实现对地方的控制与治理一直是传统中国政治的难题。这种情形在今日的国家治理中，仍是一个突出问题。

通过强化权威特别是中央政府的权威并不一定能够实现国家能力的大幅跃升。迈克·曼根据国家与社会不同的互动方式将国家权力区分为两个层面：第一是专断性权力（despotic power），第二是国家基础性权力（infrastructure power）。我们可以将前者称为表面权力，将后者称为实效权力，国家可以依靠其中任何一种权力来源而变得“强大”，但专断性权力的增加并不一定意味着基础性权力的增强。

权力的集中并不必然伴随着“能力”的提升。“国家能力”高低更取决于政策执行和社会动员的程度。可持续的、可维系的国家能力，需要在国家表面权力与实效权力这两个约束变量之间取得最佳平衡。因此，在讨论国家治理体系和能力现代化时，必须意识到国家治理能力并不完全等于强化中央政府的权力，而必须通过合理界定中央权力的事项范围（定性）和中央权力的作用程度（定量）以及国家与社会、中央与地方关系的平衡点的把握（关系），促成纵向治理结构的优化。依照这一思路，当然需要保证国家的表面权力。但同时，更重要的是如何保证国家的表面权力能够有效地通过对地方和社会的渗透，转化为解决各种问题的实际能力；如何通过基础性权力的培育，提升整体的国家治理能力。

国家治理结构与“纵向分权”

（一）国家治理结构的两个维度。国家治理的横向结构关系决定了水平方向上国家权力的分配，这其中包括了政党与国家的关系，国家与公民的关系，立法、司法、执法等国家权力水平方向的相互关系等。纵向关系主要指中央与地方以及地方各层级之间的关系，包括国家组织结构的形式是单一制还是复合制，中央与地方之间的权力分配模式更倾向于中央集权还是地方分权，地方政府层级与数量的设置，地方在整个国家治理结构中承担的角色定位等一系列的问题。

（二）纵向结构对国家治理能力的意义。在中国这样的“超大规模国家”，治理体系上的纵向分权比横向分权更为重要。国家治理中纵向关系的“非制度化”，导致了中央与地方之间权力关系的“统”与“放”既缺乏实体的基本原则，也缺乏程序上的可预测性，从而引发纵向权力在“一管就死”和“一放就乱”两极之间的钟摆运动。纵向分权的问题是国家纵向治理结构的关键。如果说，在短期内通过宪法层面的横向结构性改革，以促进中央与地方之间的纵向分权短期内还存在一定困难的话，那么如何在现有的政制中通过开掘改革“存量”空间，优化中央与地方纵向治理关系，不仅急需，而且可能。

（三）纵向结构优化与国家基础性权力。纵向结构错位导致了国家基础性权力的薄弱，从而出现了一种“有组织的无政府状态”：一方面，中央的政治决策过程是十分稳定和清晰的，这从一个侧面反映出了国家专断性权力的强大；另一方面，政策的执行过程和执行效果却并不尽如人意。从国家治理体系的建设上来说，国家纵向治理结构的优化理顺可以增进国家基础性权力，从而更有效地促进国家治理能力的建设。

“纵向治理结构错位”带来的治理问题

非制度化和模糊的中央与地方关系所导致的一系列问题，引发了实际上的纵向治理结构的多重错位。这包括权力范围的错位，权力作用量的错位和关系错位。这种纵向治理关系的错位，从中央与地方各层级的关系角度看，已经带来了比较严重的纵向关系问题。对中央政府而言，问题集中表现为表面权力泡沫而基础性权力薄弱；对地方各级政府而言，问题主要表现为权能不匹配、地方政府功能不明、角色不清、官员评价激励“向上看”，以及对地方政府和官员监督的“远程化”带来的效力低下问题。

通过“微观放权”促进“宏观集权”

现行的中央和地方关系结构虽然凸显了中央的权威，但在很大程度上，这种权威只是一种“表面权力”。由于这一关系所带来的纵向治理结构错位及其问题，中央的“表面权力”缺乏基础性权力的有效支撑，从而难以通过纵向关系中极为重要的地方治理——特别是基层治理——而转化为有效的国家治理能力。因此，纵向治理关系的优化和国家治理能力提升，不应简单地强调中央表面权力，而应当通过向地方，特别是基层治理单位的放权（devolution）和“充权”（empowerment）来强化国家基础性权力的建设。

以“在地化”和“辅助性”原则重构纵向治理关系

（一）“在地化原则”及其展开。地方治理的第一原则应是“在地化”（localization）原则。地方治理的一个显而易见的特点是：每个地方都有与其他地方不同的地方性。第一，在地化原则要求对本地事务的治理，地方应有足够的制定规则、实施规则和进行监督的权力。第二，在地化要求地方主要官员应由地方产生，而不是通过自上而下的任命，否则地方官员就很难真正心系地方。第三，地方治理的责任落实主要在地方实现。第四，地方政府有足够的财政能力去自主完成地方性事务治理和地方公共服务。

对于大规模民族国家而言，国家纵向治理结构必须考虑统一与多样性的均衡。这在本质上提出了合理界分中央权力与地方自主权的需求。对于那些真正具有全国性的“统治”性的事务，应该属于中央权力。对于不同的地方基于本地实际情况而产生的一些地方性事务和管理性事务，应该由地方自主进行管理，从而做到“统治集权，管理分权”，“宏观集权，微观放权”，现实“收”与“放”的统一。

放在当下的纵向国家治理结构关系中，统一性与多样性均衡化的核心是应当通过推进地方管理的“在地化”。这一方面可以直接提升地方治理的能力和治理质量，另一方面，通过地方治理能力的增强，间接完善国家基础性权力的建设，从而提升整体的国家治理能力。

（二）“辅助性原则”及其要求。地方治理的第二原则应是“辅助性原则”（subsidiarity）。辅助性原则的核心，其实在于界定了中央（或者上级）控制与地方自主的序位关系，那就是地方自主优先，当且仅当地方面临治理不能或者治理失灵时，中央或上级才进行干预。

在地化原则凸显了国家治理中地方性政府进行微观管理的角色和功能，而辅助性原则赋予了中央政府进行宏观统治的权威。这两个原则的结合，可以更好地回应宏观统治和微观治理的需求，可以更好地促成统一性与多样性的平衡，而这正是超大规模国家治理的关键所在。

（三）县域治理可成为“在地化”治理的突破口。推进国家纵向治理结构的改进和地方的“在地化”治理，县级治理可以成为最好的突破口和改革平台。县域治理的得失成败，决定了国家治理能力现代化的水准。但是，与县域治理重要性形成反差的是，今天县域治理正遭遇极大困境。第一，县级政府的角色困惑。第二，由角色困惑带来的功能困惑。县级政府主要功能是落实上级目标还是解决本地问题？第三，角色和功能困惑带来了县级政府与当地民众之间关系的结构性紧张。第四，由于纵向权力结构中存在的权力和资源“抽水机”效应，县级政府作为基层政府可支配的财政资源相当有限，在经济发展欠发达的大多数县域，财力的约束限制了地方治理能力，或者加剧了政府与民众之间的不信任和紧张关系。

化解县域治理的当下难题，应成为推进国家治理体系和能力现代化的突破口。在现有政制和宪法框架中，可以从四个方面推动县域治理的改革。改革的第一个方面是“人”。就是县级主要领导按照“在地化原则”，主要从本地产生。从县域治理的需要来看，干部异地化导致县级领导对本地的隔离感、缺乏乡土情感，注重短期行为，缺失地方文化共同体意识。归根结底，国家治理能力要素中很重要的一个方面就是“人”。基层干部的本地化，包括产生本地化、治理本地化、考核本地化、激励和监督本地化，将会极大推动基层治理的在地化，增进基层治理的回应性和“可归责性”（accountability）。改革的第二个方面是“事”。应当按照“辅助性原则”，明确县级政府的主要角色和职能就是进行地方性事务的治理，只有当地方在面对本地问题出现能力不够时，省、市等上级政府才能进行干预和辅助。同时也强化地方政府“守土有责”意识。改革的第三个方面是“财”。既然授予县级政府县域治理主体的权责，必须同时配置与其权责相对应的财政能力。这就需要改革市——县关系，制止上对下管理中存在的资源“抽水机”效应，使县级政府有财权，有财力去匹配其地方治理功能。改革的第四个方面是“责”。县域政府及其主要领导的绩效考核以及日常监督应当主要由当地的民众参与等民众监督方式而进行，改变笼统的上级考评、排名并作为官员晋升依据的做法。

县域治理改革的目标，说到底其实就是“在地化”的民主选举、民主管理、民主监督，以及纵向关系上“辅助性原则”的展开。在技术层面上，这是一个国家治理的“术”的问题，如果这个问题处理好了，将会为国家治理之“道”提供更多的政治资源，因此可以增强国家宏观统治的权威。在这个意义上，微观治理将不仅为地方问题解决提供技术，也将为宏观统治提供更高的实际权力。

（胡萧力系美利坚大学华盛顿法学院访问研究学者，王锡锌系北京大学法学院教授；摘自《政治与法律》2016年第3期；原题为《基础性权力与国家“纵向治理结构”的优化》）