缅甸坎坷的政治发展之路

文/郝宇青 周敏晖

缅甸坎坷的政治发展之路

文/郝宇青 周敏晖

1948年1月4日，缅甸脱离英联邦宣布独立，成立缅甸联邦，从而也结束了60多年的英国殖民统治。然而，缅甸68年的政治发展历程，其中充满着民族矛盾和阶级冲突、军事政变、骚动和暴力事件，国家政权为反复无常的领导集团（特别是军事集团）、腐败堕落的官僚集团所操控，公民的政治权利和自由常常遭受无端的侵犯，等等，所有这些注定了缅甸的政治发展之路是一条坎坷的道路。

政府不得不借助于军人的力量

缅甸独立之初，以吴努为首的反法西斯人民自由同盟执政。其在政治体制的选择上，按照前宗主国英国的政治模式而确立了议会民主体制。这一政治体制的选择注定了吴努政府的统治不可能长久。因为对于当时的缅甸来说，它并没有解决好以克伦族为代表的少数民族分离倾向和反政府的缅甸共产党等问题，从而造成国内民族矛盾和政治冲突并存，并在很大程度上挑战着吴努政府的权威。对于落后的缅甸来说，崇尚民主和自由没有错，但是错误的是，以吴努为首的反法西斯人民自由同盟选择的时机不对。恰如亨廷顿指出的那样，对于处于现代化之中的国家，“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。人当然可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序。必须先存在权威，而后才谈得上限制权威”。这就是说，当时的缅甸需要的是稳定的政治秩序，以及在稳定的政治秩序之下而为经济发展创造良好的环境。然而，吴努政府并没有能够提供这些，其政府的有效性可谓低下到了极点。可以看到，刚刚独立后不久的缅甸，即因吴努政府执政不力，不能有效协调和抚平不同阶级、不同民族之间的矛盾和冲突，反而导致矛盾的进一步激化，并因此而爆发了内战。应当说，战争本身就表明，它是对吴努政府权威的挑战。为了平定内战，政府不得不借助于军人的力量。这就为军人介入政治提供了极好的政治机会，自然也为后来缅甸政治发展进程中军人干预政治埋下了伏笔。

1949年4月，强硬派军人首领奈温出任内阁副总理兼内政部长。同时，缅甸政府在英国、印度等国援助下，军事实力得到很大增强，收复了大部分失地。至 1951 年底，内战基本平息。统治集团外部的势力被暂时制服之后，统治集团内部的矛盾便不可避免地暴露了出来。本来，反法西斯人民自由同盟就是为了争取独立而临时拼凑起来的一个松散的政治联盟。按理说，内战结束，政府的主要任务便是致力于国家的经济建设，致力于民众生活水平的改善和提高，这样才能够为自己的执政提供合法性的支持，才能够更好地巩固自己的执政地位。然而，只顾眼前的政治权力和政治利益的政治短视，直接导致了自由同盟的分裂，从而形成了两大政治派别，即吴努联合社会党组成的“廉洁派”、吴巴瑞和吴觉迎组成的“巩固派”。本来就十分软弱的吴努政府，因派别之争，不仅无暇顾及经济建设，而且使政府工作本身也陷入到了近于瘫痪的状态之中。吴努为了能够保持议会中的多数，转而求助于民族团结阵线的支持，由此也导致了自内战爆发以来最大的政治危机。在1958 年 6月，“巩固派”的内阁部长集体辞职，吴巴瑞在议会提出对吴努政府的不信任案。不信任案仅以 8 票的微弱多数被否决。于是，“巩固派”号召工人罢工、学生罢课，社会陷入动荡之中。面临绝境的吴努不得不求助于军事强人奈温组织看守内阁，以稳定社会秩序。

1958年10月至1960年2月期间，为奈温看守内阁时期。奈温看守内阁依靠高压统治稳定了社会秩序，促进了农业生产，使民众的生活水平有所提高，并因此而赢得了一部分民心。需要指出的是，一年多的时间，虽然为吴努的“廉洁派”赢得全国大选创造了条件，但是，军人集团的活动也渗透到了缅甸的政治、社会、经济等各个领域，从而为 1962 年军人集团发动政变推翻吴努政府奠定了基础。

长达50多年的军人统治时期

1962年3月2日，奈温领导缅甸国防军以国家面临分裂为由发动了不流血政变，拘禁吴努政府的全部成员以及掸邦的代表。奈温宣布解散议会，废除 1947 年联邦宪法，成立由 17 名高级军官组成的“缅甸联邦革命委员会”，奈温担任革命委员会主席，履行国家元首和政府首脑的职权。这标志着缅甸议会民主时期结束，也标志着缅甸进入了长达50多年的军人统治时期。

从某种意义上来说，军人统治即意味着纪律和服从，意味着强硬的政策和暴力的统治。就其正面意义来说，它有利于国家的现代化进程；就其负面意义来说，它会因过多地使用暴力而导致国家民族分裂、暴力反抗以及经济萎靡不振等。

但是，对于当时政治经济陷于混乱状态之中的缅甸来说，军人统治是有利于恢复政治经济秩序的。因为秩序已经成为了缅甸首要的政治目标。然而，在奈温实行军人独裁统治的过程中，造成了缅甸政治经济状况的持续恶化。具体表现为：在政治上，军人集团掌握了全部权力，政府形式过于简单，不具有复杂性和适应性，政府管理能力和水平不高，贪污腐败盛行，政府效率低下；在民族问题上，强硬的民族政策不仅没有缓和民族矛盾，反而导致了民族问题的不断恶化，缅甸少数民族地方武装在此期间也得以发展壮大；在经济上，一系列错误的政策导致工农业发展缓慢，缅甸不仅没有完成工业化进程，仍然是一个以农业为国民经济基础的落后国家，而且其经济总体水平还没有达到二战前的水平。由于奈温的高压统治并没有改变缅甸贫困落后的残酷现实，不仅导致了广大民众的强烈不满，也导致了军人集团内部的分裂。1988年8月8日，缅甸民众因经济不振和政治迫害而爆发了大规模的抗议活动，该事件被称为“8888民主运动”，虽然遭到了军人政府的镇压，但是也导致了奈温统治的结束和新军人集团统治的兴起。

长达20多年的军政府统治时期

自1988年9月始，缅甸进入了长达20多年的军政府统治时期。一开始，军政府声称将举行全国大选，“还政于民”。然而，在1990年大选中，昂山素季领导的缅甸全国民主联盟（民盟）获胜，军政府却坚持先制定宪法后交权，并宣布选举结果无效，拒绝向民盟交权。此后，军政府打压民盟和民盟不断的政治抗争就成为缅甸政治的重要景观。由于军政府领导人的频繁变动及其政策的反复无常，也由于国际社会的制裁，军政府在缅甸现代化发展道路上发挥的作用极其有限，这就使得军政府的合法性资源日渐流失。2007年爆发的袈裟革命就是民众对军政府不满的表达。尽管始终遭受军政府的打压，以昂山素季为首的民盟争取政治民主化的斗争并没有停止过。斗争的重要果实就是迫使军政府自2003年开始实行旨在实现民族和解、推进民主进程的“七步民主路线图”计划。它包括恢复举行制宪国民大会、就新宪法草案举行全民公决、举行多党制大选、向民选政府移交国家权力等。经过钦纽、梭温、吴登盛等三任总理的推动，缅甸于2011年3月完成了“七步民主路线图”计划。军人政府最高领导人丹瑞和副主席貌埃退位，下令解散缅甸国家和平与发展委员会（军人政府），将政权移交名义上的“民选政府”。

然而，民选政府的上台并不意味着军政府的终结。缅甸第一任总统吴登盛的军人背景即表明军人并不没有退出政治舞台。可以看到，吴登盛旨在促进缅甸民主化和现代化的改革，在初期取得了很大的成效。随着改革的深入，遇到的阻力逐渐增大。军人集团在50多年的统治中，已成为缅甸国内占绝对优势地位的既得利益集团。吴登盛想要深化改革，遇到的阻力之大可想而知。因此，吴登盛执政中后期，缅甸的改革进程相比前两年明显放缓。吴登盛的改革并没有真正解决困扰缅甸已久的政治和民族问题。当然，民盟进入议会，并不代表缅甸真正实现了民主化，因为军人集团仍通过宪法牢牢掌握着主动权。民盟呼吁修改宪法的相关条款，但吴登盛政府未有实质性的修宪举动。吴登盛在任期曾致力于解决民族问题，但成效不大，缅北地区的冲突反而日趋增强。吴登盛大力倡导的“全国性和平协议”被一再推迟，缅甸的民族问题远没有得到解决。除此之外，吴登盛任期内缅甸的罗兴亚人问题更加严重，对社会控制的宽松导致僧侣等极端主义开始兴起，这些给缅甸的改革进程带来了更为严峻的挑战。2015年11月，民盟候选人昂山素季在总统竞选中获胜，这才意味着民选政府的胜利和军人政府的终结。这自然也意味着缅甸政治发展迎来了新的转折点。

民主化和现代化任重道远

然而，缅甸的经济发展水平还比较落后，民族和宗教问题还需要进一步解决，民盟执政的基础尚不牢固，军人集团在缅甸依然有非常深厚的根基，昂山素季领导的民盟要带领缅甸人民走上民主化和现代化还任重道远。其政治转型能否成功和持久，还充满着许多的变数。因而，对于缅甸未来的政治发展前景的预测是困难的，这需要随时随地的观察和分析，当然更需要对缅甸独立以来的68年历史的综合考察和分析。可以说，认识清楚68年的政治发展历程，是认识缅甸未来政治发展的前提。正如马克思所言：“人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造。一切已死的先辈们的传统，像梦魔一样纠缠着活人的头脑。”

作者单位：（华东师范大学政治学系、当代中国政治发展与战略研究所）