中国政府的社会组织发展策略

文/敬乂嘉

中国政府的社会组织发展策略

文/敬乂嘉

法团主义被广泛用于分析中国的国家社会关系。该模型突出了国家对体制外社会组织的敌视态度，强调了国家与在不同程度上作为行政机关延伸的社会组织之间的共生关系。该体制的一般政策要求是限制公民社会的自主性，使其保持为行政机关的附属部分。自20世纪90年代以来，经济市场化和社会重构带来了中国法团主义实践的新变化。首先，多元社会和混合价值体系的出现，削弱了国家作为社会合法性的垄断拥有者的地位。同时，面对日益增加的社会问题和公共服务需求，国家也自觉地放弃了全能政府的角色，而转向市场的、社会的和混合性的冲突解决和服务提供方式。

尽管如此，中国的政府与社会组织关系仍然主要是通过政府行为来塑造的，不论是单向的还是多少基于共识的行为。尽管政府希望维持对社会组织的有效控制，新的实用需要、资源约束、行政改革和外部学习都使得政府的社会组织发展策略更加复杂化，任何单一维度的政策取向都变得不切实际。

控制与赋权：新变化与政府策略

政府对社会组织的态度正在发生转变。除了对社会组织政治立场的一贯重视，政府愈发需要它们的信息、知识、资源甚至合法性，官方文件中对社会组织的定调也变得越来越积极和鼓励。虽然政策文件与其实际贯彻之间存在差距，但这些政治话语的变化无疑反映了一个重要趋势：政府的社会组织发展策略正转向更加柔性和激励导向的控制，以及更加实用的赋权。换言之，可以通过非强制性的手段来避免政府与社会组织间的政治对抗性；而在双方具有共同利益的领域，可以投入真实的热情和努力来构建政府与社会组织的补充与互补关系。这些变化使中国的社会体制更加多元，正试图形成一种国家领导下的社会组织繁荣。

有关政府的社会组织策略的现有文献只是部分注意到了这些变化，这些现有研究因为一些新条件的出现而需要显著扩展。首先，中国国家能力的增强，使得其权变性的社会组织发展框架更具微妙和包容的特征。增长的国家能力使得政府可以超越“分类控制”的策略而补之以更为柔性的方法，例如对社会信誉的审慎分配，以及基于信任的资源分享等吸纳策略。第二个重要因素是社会组织合法性的提升。官员以及社会大众对社会组织的认知不足，限制了中国官员采用其他备选策略的倾向和热情。这一情况随着中国的全球化、网络普及和社会组织增长的影响而得到改变。第三个因素是对有能力的社会组织合作者的现实需求。对专业化和有能力的社会组织的现实需求，使得政府对体制外社会组织的态度由消极转向积极，“宏观支持、微观控制”的政策难以为继。最后，公共部门的制度改革也促使中国政府调整社会组织策略。中国公共行政正快速现代化，基于理性和规则的管理正在修正传统的基于偏爱和非正式互动的政府与社会组织关系。

1.丰富化的控制策略

控制指政府采取措施确保社会组织遵循现有政治和法律体制。在理想情况下，控制策略带来社会组织对政府的政治权威和领导力的积极拥护；最低限度则是避免后者致力于与政府的政治争议和冲突，尤其对前者的公开政治挑战。对政府控制策略的分类存在两个维度，即资源（合法性资源和财政资源）和控制方式（强制和引导）。政府正更多使用财政和引导的手段。

控制策略I结合了强制手段与合法性资源，是最为传统但缺乏弹性的政治和组织控制。通过登记注册限制、业务监控和法律制裁的方法，政府直接决定社会组织的法律地位。典型案例为社会组织的双重管理制度。控制策略II结合了强制手段与财政资源，代表政府对社会组织的资金来源和管理进行监管。政府决定社会组织的税收豁免待遇和向使用者进行服务收费的资格。政府也可通过给予或收回税收减免政策来影响公民和企业向社会组织的捐款。典型案例为公益捐赠税前扣除与社会组织免税政策。控制策略III结合了引导手段与合法性资源，代表政府与社会组织分享合法性资源。政府通过社会组织排名、评优、咨询、联席会议、试点项目以及其他正式和非正式的活动，实现对后者的吸纳和引导。典型案例是目前政府对社会组织的柔性吸纳策略。控制策略IV结合了引导手段与财政资源，代表对于社会组织的财政资源支持。财政资源可以被直接用于维护政治稳定，也可被用于实现与社会组织的共识和目标整合。典型案例是政府购买服务。

2.演进中的赋权策略

赋权指政府采取措施推动社会组织成长和能力建设，从而能够独立地或与政府合作来满足社会需求。政府赋权的核心是提升组织的专业性和服务能力。中国政府已经开始有意识地通过系统性的选择性赋权，来推进实现社会建设的总体目标。在赋权的过程中，政府面临着两个问题。赋什么权，是组织发展还是服务绩效？如何赋权，是行政方式还是市场或准市场方式？政府正更多地使用市场或准市场的手段。赋权策略V结合了行政手段与组织发展，代表了直接的行政意图和及其实施，以推进发展具备完善治理结构和较高服务能力的社会组织。典型案例是各地着力打造的旗舰型社会组织。赋权策略VI结合了市场手段与组织发展，避免直接的政治干预，政府通过市场或准市场的方法来促进和鼓励社会组织的发展。典型案例是公益创投项目。赋权策略VII结合了行政手段与服务绩效，是政府通过政策、立法和规制等方式，解决社会服务市场的供给方和需求方所面临的问题。典型案例是当前的社会组织制度建设。赋权策略VIII结合了市场手段与服务绩效，运用市场和准市场的手段来提高非营利部门的服务绩效。典型案例如社区公益服务招投标项目。

结论

中国正处于社会发展和转型的关键时期。持续的市场化改革和日益加强的党的领导，使得多元主义—法团主义的分析模式不能在中国简单适用。中国的政府与社会组织关系不是线性的。中国的社会组织发展还处在一个快速而不稳定的阶段，这加剧了政府与社会组织互动的复杂性。

政治控制和社会稳定仍然是社会组织政策的核心。在双重管理制度有选择地放松的同时，政府采取了一些新的控制措施，例如要求在两新组织内开展党建工作。随着社会组织日益正式化，成为职业性的机构，财政控制手段变得日益重要。与传统控制的冰冷面孔相比，利用引导手段进行控制成为一个新的趋势，这种手段较少强调等级和单向控制，较多地以激励和合作为基础。尽管发生了很多变化，政府的控制能力并未出现削弱的迹象。在一个崇尚小政府和市场规则的时代，全能政府在意识形态、财政和实践上都难以为继，其对有能力和归顺的社会组织的需求也日益显著。社会组织被寄望发挥补充性的乃至互补性的作用，协助政府回应新的社会服务和问题。除行政手段外，政府还越来越多地使用市场手段和准市场手段来推动社会组织的成长和绩效提高，并且有所成效。

许多现有文献将政府的社会组织政策置于一个线性的框架下，通常以支持和反对作为政策的两头。即使在本文所讨论的新情况出现之前，这种一对一的关系与现实情况也有较大差距。本文所提出的策略矩阵反映了现实的复杂性，多样化的策略可以同时在一个或多个组织上应用。例如，对一个特定的社会组织，控制和赋权的策略可以同时使用。对不同的社会组织，例如体制内的和草根的组织，它们都能够参与到竞争性招投标项目，也都能实现与政府的合法性分享。对投身于社会组织管理和发展的政府，关键问题不是选择控制或赋权，或者选择某种控制策略或赋权策略，而是对各种策略进行综合运用。当政府目标变得更加多元和模糊，政府对因果关系难以确定，以及当分权的系统不允许单一的策略或行动时，以上这些策略及其组合会变得更加复杂。

从政府的角度，理想的情景是发展兼具政治忠诚和专业能力的社会组织。事实上，对控制和赋权策略的选择性使用，其实质仍然是铺就一条在21世纪的新形势下培养“又红又专”社会组织的道路。本文阐述的八种策略具有相互包容和加强的关系。例如，以激励为基础的控制通常具有某些赋权的成分，可能会激发社会组织更愿意顺应和追随政府。与社会组织分享政府的合法性和财政资源，即使是出于加强控制的目的，也能起到增加它们自主权的赋权效果。同时，对社会组织直接或间接赋权的基本前提，是不创造或加强政治上的反对力量。某些策略之间的差别并不显著。例如服务外包和竞争性招投标都由政府为社会组织提供资金。不过后者着力于运用正式的和有规律的竞争，更关注专业能力，一定程度会制约顾客主义和政治联盟主导的现象。

无论策略如何，当前对社会组织管理制度框架的调整及实践，在整体上都展现出一个去政治化的发展方向。社会组织既不再被要求和被期望成为一个由政治驱动或捆绑的无效率组织，也不允许成为政治体制的对立面。

去政治化的走向在一个政治化的政社关系大背景下面临先天的局限性；正如控制与赋权之间的理想合力并不一定能够实现。尽管政府对柔性控制的使用提供了为社会组织赋权的更多空间，前者对后者的限制作用仍然是明显的。从对四种赋权策略的使用上看，它们推动社会组织发展的潜能，很大程度受到政治环境的限制。在倾向于规避风险、以及倾向于怀疑非由政府直接控制的领域和组织的环境中，赋权策略容易停留在表面。近期对政府领导的社会创新地方案例的研究，都显示了因为政治控制的需要导致的赋权不足或失效。无论如何，一个显然的趋势是，各级政府在未来必然需要鼓励社会组织有效回应社会的需求。政府面临着进一步平衡其控制与赋权策略的任务。

（敬乂嘉系复旦大学国际关系与公共事务学院教授；摘自《学海》2016年第2期；原题为《控制与赋权：中国政府的社会组织发展策略》）