缅甸局势走向对“一带一路”的影响

文/陆钢

缅甸局势走向对“一带一路”的影响

文/陆钢

缅甸政局发生了划时代的转变。昂山素季及其政党几经波折，几度起伏，终于尘埃落地，在2016年3月选举中赢得胜利，并将领导缅甸人民朝着新的方向前行。缅甸的变局是东南亚地区一个重要的地缘政治变化，也是东西方文明的一次有力撞击，其结果如何尚待观察。中国有理由比其他大国更加关心缅甸政治变局后的政治走向，尤其关心昂山素季领导的缅甸在“一带一路”建设上究竟发挥积极的作用还是成为一种负能量？

中国人对于新任领导喜欢用的一句话是“听其言、观其行”。这同样也适用于昂山素季。根据历史经验，新领导人上任后的表现与其上台之前会有较大的差距，这并非是新任领导出尔反尔或沦为政客性格使然，而是当家后所面临的客观环境对其行为方式构成了较大的制约。如果新任领导过于任性，漠视客观环境的制约，很容易会陷入进退维谷的困境。

昂山素季作为缅甸国父之女，受过西方精英教育，又长期经历缅甸政治斗争的考验，积累了丰富的政治经验。可以预料，她上台后必定在其政治理念、对选民的承诺与客观政治现实之间寻求某种平衡，谋求国家利益最大化以维持长期执政的局面是其主要决策动机。因此，我们在分析“一带一路”与缅甸政治走向关系时首先要判断昂山素季执政时代的特点。根据这些特点来分析判断“一带一路”在缅甸推进过程中可能遇到的问题和机遇，减少基于意识形态偏见而导致的政治观察色盲，从而为外交决策提供正确的依据。

昂山素季执政时代的特点

种种迹象表明，民主性、稳定性、发展性和多边性是昂山素季执政时代的4个显著特点。民主性是昂山素季的政治标签，是昂山素季赢得国际声望的源泉。她长期致力于实现缅甸民主化进程的斗争，几番牢狱之灾却不改初衷，最后赢得了政权，在缅甸民众和国际社会中享有很高的威望。民主政治为缅甸新政府提供了合法性来源。它是缅甸新政府软实力的优势所在。昂山素季尽管拥有很高的民望，但也不得不遵从现代民主政治的规则。现代民主政治要求政治家必须在法治框架内实现自己的政治意图。由于昂山素季家人加入外国籍，根据法律她不能竞选总统。于是昂山放弃总统竞选，转而出任新政府权力很大的4个部长职位。这也反映了她对民主政治运作娴熟的一面，灵活而现实。虽然不当总统，但谁都明白昂山素季才是缅甸新政府的最高决策者。民主性的特点要求昂山素季能继续实践竞选时的诺言，保持广大选民对她信任；否则她的政权就会失去民意的支持，丧失合法性的来源，从而造成执政危机。这是昂山素季努力要避免的局势，也是她必须坚守的政治道德底线。

稳定性是昂山素季时代的第二个特点。民主政治也要求政局稳定，政令畅通，为新任领导执政提供必要的时间和空间。缅甸长期处于军政府统治之下，相比其他发展中国家，其政局相对比较稳定，但这是以牺牲经济发展和人民基本权利为代价的。昂山素季执政后在维护缅甸政治架构稳定性方面应该与军政府相仿，但是，这种稳定性应该在保障民生民权的前提下获得。缅甸是一个多民族的国家，各民族之间、各宗教派别之间以及它们与政府之间的关系非常复杂，导致缅甸局势长期动荡不安。战后相当长的一段时间里，缅甸军政府与不少地方民族和宗教派别处于战争状态，给缅甸人民带来了巨大的灾难。由于造成这种紧张关系的原因错综复杂，即使在昂山素季执政后也并未消除，因此，虽然政治大局已定，但基层的各种矛盾并未得到解决。这就需要缅甸新政府凭借政治智慧，妥善协调和解决国内的民族宗教矛盾，以维护缅甸政治发展的稳定。

邓小平说过“发展是硬道理”。缅甸也不例外。发展性将是昂山素季时代的第三个特点。经济发展是缅甸实现稳定民主政治的基础。经济停滞不前，民生没有改善，任何政党或政治派别治理缅甸都会失败。与一般人相比，昂山素季名望较高，拥有较多的政治资源特别是政治软实力。缅甸人民一定会给予她充分的时间在经济领域有所作为，摆脱眼前一穷二白的局面。然而，如果昂山素季新政府在经济发展上迟迟没有亮丽的政绩，民意就会像水一样流失。对此精明的昂山素季是心知肚明的。目前缅甸的经济发展水平极其落后，按人均GDP来算，甚至不如二战以前。战前缅甸人均GDP是776美元，而2004年，缅甸人均GDP只有356美元。这几年缅甸经济虽有增长，仍然是世界上最穷的国家之一。从国土和人口来看，缅甸体量较大，比及法国，但其经济底子薄弱，昂山素季要在其任期内领导国家完成现代化的目标，任务是非常艰巨的。这就需要昂山素季及其追随者实现角色的转换和政党的转型。新政府必须抛开杂念，将实现经济高速增长视作压倒一切的硬任务。

既然新政府的战略重点是经济发展，那就必然要营造一个和平安定的外部环境。缅甸对外政策必然朝着多元平衡的方向发展。故此，多边性是昂山素季时代的第四个特点。从外部环境看，缅甸处于西方文化和东方文化的交汇点，两种文化在缅甸都有较大的影响力。同时，缅甸周边环境既有大国环伺，也有区域组织国家拥簇。中国兼有东方文化和地缘政治大国的特点，又是经济发展动力最足的邻国，对缅甸未来政局变化具有举足轻重的影响。美国除了地理位置较远外，其余的影响力与中国相当，更重要的是，昂山素季是英美文化浸泡出来的，那种影响已经深入骨髓。印度和日本虽然影响力不及中美，但也不可小视。东盟是发展良好的区域组织，在军政府时期就吸纳缅甸作为成员国。东盟邻国是缅甸经济发展的战略纵深和重要市场。以上这几个国际角色，缅甸新政府都是不可轻易怠慢的。如果缅甸新政府采取一边倒外交，无法在重要的国际角色之间保持微妙的平衡，那只能说明其政治上的不成熟，因为这种鲁莽的外交政策必然会危及缅甸的外部战略环境，损害缅甸国家利益。所幸的是，昂山素季已公开表示，缅甸将保持与包括中国在内的所有国家的友好政策。

昂山素季新政府对“一带一路”的可能立场

现在回到前面的问题。昂山素季新政府在“一带一路”建设中究竟采取什么立场，是积极支持还是消极应付？其实这是站在中国的立场上看问题。对缅甸政府决策者来说，他们更为关心的是“一带一路”带给缅甸人民什么利益？回到过去看，军政府在政治决策时更多关心小利益集团。但昂山素季却不能这么做。她要考虑缅甸的民意和舆论。这是她执政的重要基础。若是缅甸民意和舆论对“一带一路”项目有较大的争议，可以断定新政府会延迟或搁置。反之，它就会积极推动。

从目前表现来看，昂山素季新政府对“一带一路”倡议是支持的。她主动邀请了中国外长王毅作为首位海外政要访问缅甸。最让人惊讶的是，缅甸居然从捷足先登的日本手中割让一个项目给中国以示诚意。位于缅甸南部狭长地带的土瓦经济特区，一直由缅甸、泰国、日本三国合作开发。最近，中国在这个经济特区，获得30亿美元的项目单子。中国企业除了建造日产量10万桶的炼油厂外，还计划建设停泊油轮的港湾和液化石油气（LPG）的设备。这是缅甸新政府批准的第一个大型合作项目，也因此让日本人感到非常不爽。

从长远来看，缅甸将在“一带一路”中扮演更重要的战略角色。中国在“一带一路”倡议中规划建设六条经济走廊，其中一条是孟中印缅经济走廊。这个区域经济合作的设想是20世纪90年代末由云南学者提出来的，其目的就是让四国不发达地区通过跨国的经济合作获得发展机会。中方建议提出后就获得其他3个国家的积极响应。四方于1999年在昆明举行了第一次经济合作大会，共同签署《昆明倡议》，规定每年召开一次会议。昆明倡议获得李克强总理的进一步提升。2013年5月，李克强总理访问印度时正式提出孟中印缅经济走廊倡议，其意图就是实现东亚和南亚的互联互通。但要实现这一蓝图，难度很大，其根本的原因在于这一地区具有同构性，经济发展水平都很低，互补性及互动性不是很明显。另外加上缅甸国内形势的不稳定和印度国内市场的封闭性，这个区域经济合作构想始终停留在纸面上，缺乏实际可操作性。然而，现在的情况大为改观。一方面，缅甸实现了民主政治的转型，政治形势相对稳定。另一方面，中国在推动“一带一路”经济合作中更为务实灵活。只要中缅之间建立相互信任关系，积极推动孟中印缅经济走廊的建设，并带动孟印两国积极投入，缅甸在“一带一路”合作中的作用和前景仍然会看好。

说到底，缅甸政治变局对“一带一路”是否产生正面影响，关键取决于中缅两国之间的政治互信与经济互利。长期以来，缅甸的华人问题一直困扰着中缅关系，特别在缅北地区生活着大批华人，他们与中国边境地区有着千丝万缕的联系。长期以来，缅军政府对果敢、克钦等少数民族地区采取了武力镇压的政策，伤害了中缅之间的民间感情。现在这一页快要翻过去了。中国期待昂山素季有足够的政治智慧和平解决缅北地区的民族纠纷问题。而中国也应尽量保持克制和谨慎，不宜过深介入缅甸内部事务，努力与昂山素季新政府之间建立政治互信。在经济事务上，中国在“一带一路”项目设计时要充分考虑缅甸的经济利益，尤其要考虑相关地区的民生和民意，绝对不能以牺牲缅甸老百姓的利益去推动“一带一路”。这方面密松水电站的项目建设已经提供了足够的经验教训。唯独如此，中缅双方才能在“一带一路”的建设中排除干扰，获得双赢。

作者单位：（华东师范大学国际问题研究所）