改革开放以来村级治理评价的发展变化

□ 陈传伟 曾小龙

改革开放以来村级治理评价的发展变化

□ 陈传伟 曾小龙

村级治理的现代化离不开村级治理评价的现代化，而村级治理评价的现代化不能离开村级治理评价的历史起点，文章对改革开放三十多年来村级治理评价的历史进行了梳理，村级治理的评价主体、评价指标和评价方式经历了从“狭窄”走向“宽阔”、从“封闭”走向“开放”的历史演化。

村级治理；治理评价；历史考察

村级治理历来受到党和政府的高度重视，村级治理的好坏关系到千千万万农村居民的幸福安康，也关系到国家的长治久安。但是，对于怎么评价村级治理，理论与实际层面的关注都不多，没有科学合理的评价，对于村级治理的进一步发展是不利的，也很难让村级治理走上现代化的道路。自十八届三中全会提出治理体系和治理能力现代化以来，治理评价被广为关注，但关于治理评价的相关理论主要是城市领域和宏观治理领域的，村级治理评价却没有得到同步的关注。从历史的角度来看，历来就有关于农村治理的相关评价，只是没有将其系统化和科学化。当前，很有必要对改革开放三十多年来的村级治理评价做一个历史考察，从而找到村级治理评价的历史起点，这对于构建村级治理评价体系、对于村级治理评价的现代化和科学化具有十分重要的意义。

一、评价主体：经历了重视行政主体评价到重视普通民众评价的历史演化

1982年我国新修订的《宪法》提出了“村民自治”的概念，这标志着村级治理从行政命令主导模式向村民自治模式转变，这个转变过程一直持续到现在。在过去的村级治理中过于强调行政命令的作用，这也充分体现在村级治理评价当中，从村级治理评价的整个流程来看，也都是以行政命令为主导的，在过去相当长的时期内行政主体是村级治理评价中最主要的评价主体，有的地方甚至演化成了“领导说了算”的村级治理评价现象，村级治理的好坏完全由行政来评价，其结果也完全由行政来加以运用，到最后形成了村级治理的好坏都由行政一方来决定的局面。行政主体给村级下达经济指标，并且这些指标由行政主体负责解释，然后由行政主体选定的村级组织负责人来落实这些指标，并且村级组织负责人的主要任务完全变成了落实上级的行政命令。

在一些具有代表性的案例当中可以看到，行政主体将硬性经济发展指标指派给村级负责人，如果没完成这些指标职位就有可能被调整，这充分反映了地方政府迫切推动村级经济发展的愿望，但是用这种行政命令式的方式是否可以达到搞好村级治理的目的呢？显然是要打问号的。这种行政一元化的村级治理评价方式，造成了村级治理发展的盲目性。

随着行政作为村级治理唯一评价主体的弊端不断显现，普通民众在村级治理评价中的主体地位正在逐渐得到重视。

村级治理不再只重视乡、镇政府一方的评价，普通民众的评价也渐渐受到重视。进入21世纪以后，全国各地都纷纷出台了普通民众评价村级治理的制度性文件，由过去只重视行政主体评价的一元化评价主体结构逐步转化为行政主体与普通民众并重的评价主体结构，村级组织的负责人既要向乡、镇政府报告工作，也要向普通村民报告工作，并接受乡、镇政府和普通村民的评价，普通民众对村级治理评价的地位正在被确立。

对于乡镇干部的村级治理绩效评价，也越来越重视普通民众的意见。在湖南等地，通过普通党员评议、大会评议和民众评议相结合的方式，来评价乡镇干部的村级治理绩效，广泛收集并充分重视普通民众的评价意见。在江苏等地，对于民众评价乡镇干部村级治理绩效，既有实体性的规定，也有程序性的安排，对于评价结果怎么运用都有具体的规定，这些举措大大提高了民众评价乡、镇干部村级治理绩效的科学性和可操作性。

村级治理的好坏不但取决于村域内的治理主体，也取决于县域的治理主体，县级干部对于村级治理也是至关重要的。因此，在对于县级干部的评价当中，村干部也开始作为评价主体了，村级干部可以对县级干部的工作进行评价和打分，这无疑让村级治理的评价范围拓展了，村级治理也更加趋于开放，正在改变过去的狭隘思维，正在改变村级治理仅仅在村域范围内打转转的思维，也体现了对村级治理重要性的进一步重视，将村级治理与县级治理更加紧密地联系起来。

总而言之，改革开放三十多年来的村级治理评价虽未完全改变行政主体评价为核心的局面，但改变这种局面的行动已经开始了。虽然普通民众作为评价主体来评价村级治理在素质能力、制度建设和文化氛围等各个方面都显得不太成熟，但在村级治理评价中重视普通民众的作用正在进一步加强。

二、评价指标：经历了重视经济发展指标到重视民生服务指标的历史演化

“以经济建设为中心”是改革开放以来确定的长期政策，农村作为社会主义建设的重要领域，村级治理也将经济建设列为核心工作，这是由国情决定的，也是由农村落后的经济状况决定的，没有经济基础的村级治理不可能是良好的村级治理。80年代后期，在先发展地区的农村出现的“万元户”受到了重视甚至是追捧。在引入市场机制以后，村级治理对于经济指标的重视持续升温，甚至达到了白热化的程度。上个世纪90年代，全国评选了一批村民自治的典范，无一例外都是以经济发展的好坏作为核心指标、甚至是唯一指标。同时一大批“经济能人”被选入村级班子或成为村级主要负责人。

改革开放三十多年来的村级治理历程，也是经济指标从不被重视到被特别重视的过程，经济指标在实践中甚至发展为唯一的村级治理评价指标，因而出现了“富人治村”的基层治理现象，并一直延续到了十八届三中全会前后。江苏一些县区专门出台了遴选“致富能手”任村级负责人的相应条规，有的还详细规定了年收入达到多少才可以任“村官”。各种发展指标、考核指标以及奖罚措施，都是围绕“经济”二字展开的。在其他一些省份和地方，将“致富能手”列为村干部的重要后备人选也成为一种通行的做法。所以，在很多地方出现了“老板村官”“富人村官”等现象，进而将村级组织负责人是否为“富人”当成村级治理评价的核心指标，“富人治村”成为一种所谓的村级治理模式。担任村级负责人后的“富人”“老板”，是将村级治理当成自己的主业，还是将村级治理当成自己的副业？过去的村级治理评价当中注意到了这个问题，但并未引起充分的重视。

十八大以来，特别是十八届三中全会提出治理能力和治理体系现代化以来，村级治理评价过分重视经济指标带来的“富人治村”模式正在受到质疑，并且“富人治村”泛化所造成的负面效应也正在逐渐凸显。党和政府越来越重视村级治理在民生服务方面的指标，村级治理评价中“经济指标唯一化”的趋势正在扭转，农村的民生服务和基础设施也得到了较大改善。

近些年来，中央出台了一些政府绩效评价的指导性文件，强调评价的科学性、系统性，为村级治理评价提供了重要的参照。很多地方在实践中开始了新的探索，在重视经济发展指标的同时也注重民生服务指标。一些地方纷纷出台新文件，调整各类考核评价指标的权重，有的地方经济指标、民生服务各占50%权重；有的地方甚至将经济指标权重压缩到30%，更加注重社会发展指标、公共服务指标。如湖南省岳阳市在村级治理评价中除了经济评价指标外，还有党建工作、硬件建设、综合治理、社会事务、民生服务等方面评价内容，并且重点突出对民生服务的评价。从各地的村级治理评价实践来看，重视经济发展指标正在向重视民生服务指标演化。

三、评价方式：经历了从重视“单一化”评价到重视“多样化”评价的历史演化

从改革开放以来到21世纪初，村级治理评价的方式是比较单一的，主要是注重事后评价，评价的标准也不够完善，在实际评价实践中容易出现评价的弹性过大，定性评价较多、定量评价较少的状况。评价往往与物质奖励挂钩、与精神方面的奖励结合不紧密。评价当中对于村级治理的共性评价较多，尊重村级治理的个性显得不够。随着治理理论与实践的发展，村级治理评价也随之发展，开始由“单一化”评价方式向“多样化”评价方式演化。

村级治理的事后评价方式是过去主要的评价方式，现在正在发展为“事前、事中和事后”并重的评价方式。事后评价的本质是一种结果导向的评价方式，只问结果，只要求治理主体给出结果，而不太注重过程。事后评价方式能为村级治理的结果带来正面效应，但从改善村级治理来看，事后评价有“滞后性”的特点，评价结果出来的时候，往往也是一个治理周期完毕的时候，如果出现了偏离目标的情况，也只能在下一个治理周期去纠正。现在，在村级治理评价当中加入事中和事后评价方式，能够增强村级治理评价的监督功能和纠错功能。有些地方正在探索对村级治理进行规划评价（事前评价）、季度评价（事中评价）、年度评价（事后评价）相结合的方式。

村级治理的评价由重视能力的评价演化为能力与素质并重的评价方式。过去主要评价村级治理主体发展经济的能力，现在更加重视品德、思想、完成目标任务的质量和效益、以及社会影响。“德、能、勤、绩、廉”是过去的一贯提法，但过去主要重视对“能”的评价，现在更加注重五者的综合评价和运用。

在村级治理评价中，过去重视定性化而忽视定量化评价的状况正在改变，随着各种定量分析技术的进步，开始既重视定性评价也重视定量评价。过去，定性评价被广为应用，对于村级治理的评价就是“寥寥数语”“几句定性的话”，很少有科学、系统、合理的数据性评价。定性评价的优势在于保证方向的正确，但有些事务是无法定性的，并且定性与定量不结合，容易让评价流于“粗放”，很难精确地反映村级治理的实情，容易让村级治理事务落不到实处。现在，正在出现定性评价与定量评价融合的趋势，该用定性评价则用定性评价，该用定量评价则用定量评价，在村级治理评价实践中取得了良好的效果。

在实践中评价与奖惩是紧密结合起来的，可以说奖惩是评价的一个部分。过去奖惩的方式过于单一，主要是物质性的。现在开始探索精神与物质奖惩并重的方式。例如，优秀的村干部可以降分考录为乡镇干部。从村级治理评价来看，这是一种有实质性意义的创新：村级工作干得好，不但可以得到物质方面的奖励，还可以得到提升的空间，进一步提高了村干部的积极性。

在过去的实践中，村级治理评价过分重视村级治理的共性，对于村级治理的个性重视不够，现在村级治理的个性正在得到重视，这样让村级治理评价更加符合各地的实际，也让村级治理评价更能够起到改善村级治理的作用。对于村级治理的评价，有一些评价项目是中央有统一规定的、带有共性的项目，还有一些评价项目是各地根据自身情况而设立的、带有个性的项目，实践中演变为共性项目是“常项”，个性项目是“变项”。原来在客观上是要求根据实际情况不断创新评价项目的，但是往往创新不足，关注“常项”较多、关注“变项”较少，难以达到应有的效果。例如，有些村没有发展经济方面的优势，只有生态保护的优势，如果没有个性化的评价方式，就很难体现村级治理绩效的实际情况。总之，“单一化”的评价方式正在发生改变，各地积极创新评价方式，推出了“多样化”的评价方式，为村级治理评价的发展带来了新的活力。

四、新的历史起点上村级治理评价的未来展望

村级治理评价在改革开放三十多年来，在核心评价指标、主要评价主体和评价方式方面都有较大的转变，总体上是向好的方向发展。但也应该看到，村级治理评价并未真正受到研究层面与实践层面的足够重视，这不利于村级治理的改善，是在未来需要引起注意的。村级治理评价发展到现在，我们看到了很多成果，同时也要看到还需要解决一些问题，方能让村级治理评价适应新形势下的村级治理。

第一，村级治理评价要与国家治理评价、社会治理评价等相匹配。从现在的情况来看，村级治理评价的滞后性比较突出，村级治理评价毕竟不是完全独立封闭的体系，与国家治理评价、社会治理评价是联系在一起的，是国家治理评价和社会治理评价的一个方面。目前村级治理评价的研究和实践都落后于国家治理评价和社会治理评价，这不利于村级治理评价的改进。例如，民主恳谈是一种很好的治理评价方式，但是这种治理评价方式在村级治理评价当中没有得到及时的体现，有些地方虽然做出了一定的探索，但是总体上并没有达到很好的效果，这是在未来需要关注的。同时，村级治理评价要密切跟进国家发展，并要与社会转型相一致。村级治理评价只有解决了滞后性问题才有可能促进改变被动、保守的局面。

第二，村级治理评价要走上现代化的道路，还需要解决法治化和规范化的问题。村级治理评价虽有较大的进步，但很难称得上是现代化的村级治理评价；村级治理评价在尊重个性等方面有很大的进步，但随意性仍然比较强，围绕上级领导的意志转的现象还时有发生，解决这些问题需要推进村级治理评价的法治化和规范化进程。例如，有的地方在评价结果运用上有了很大的进步，可以让评价中优秀的村级干部到乡镇组织里面任职，甚至是任领导职务，但是缺乏相应的法律作保障，很难成为常态化的做法，从而导致这种做法的信度和效度都大打折扣。

综上所述，我们在进行村级治理评价体系建设的时候，要充分尊重我们自己的历史及现状，否则，就会闹出全盘照抄西方国家评价体系的笑话。村级治理评价其实与村级治理是一体的，不应割裂二者的紧密联系。村级治理评价需要进一步在评价指标、评价主体和评价方式方面推进科学化的发展，要让村级治理评价与国家治理评价和社会治理的目标相一致，进一步提高村级治理评价的法制化和规范化水平。

[1]郭世松.大力推进美丽乡村文化生态建设[J].领导科学论坛，2015，（4）.

责任编辑：夏晓畅

本文系2015年度湖南省哲学社会科学基金项目“村级治理评价体系建构对策研究”（项目编号：15YBA379）的阶段性成果。

陈传伟，中共岳阳市委党校党建教研部副主任，教授。主要从事党建、政治学、国际关系与国际政治研究；曾小龙，中共岳阳市委党校管理教研部讲师。主要从事公共管理研究。

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2095-5103（2016）20-0012-03