现代政府决策机制研究

◎文/叶响裙



现代政府决策机制研究

◎文/叶响裙

现代政府管理运行主要包括决策、执行和监督等基本内容。其中，决策是政府管理活动的核心与关键环节，是政府的基本职能。政府决策的对错、质量和效率如何，决定着一个国家的兴衰成败和广大民众的安危祸福。政府决策是在一定的决策机制下产生的，国内外实践经验表明，好的决策来自于健全的决策机制。我国要提高公共治理能力，推进国家治理体系和治理能力现代化，就要加快推进现代政府决策机制的建立与完善。

现代政府决策机制的主要内容

现代政府体系是一个发展的、开放的系统，没有任何一种特定的决策机制能一劳永逸地适合不同国家的政府体系。尽管世界各国政治经济制度与政府管理模式各具特色，但都致力于推进政府管理改革与创新，并在此过程中不断增加共识，逐渐形成具有共性的现代政府决策机制，以不断适应现代社会经济发展环境的变化，实现决策的科学化、民主化和法治化。

现代政府决策机制是关于政府决策权力的分配和政府决策运作的程序、规则与方式等一系列制度性安排的总和，是政府决策从确立目标到实现目标过程中必不可少的制度保证。

1.决策权配置机制

政府决策是一个复杂的过程，其效果受到诸多因素的影响和制约，决策权的合理配置是科学决策的前提。现代政府决策的科学化要求决策权配置协调、合理，哪些主体应当或可以参与到决策过程中、其相互之间的权利义务关系如何、决策权力如何运作，都需要法律明确予以规定。

现代政府是由不同层级的政府和各相关职能部门构成的一个纵横交织的权责体系，决策权的配置主要包括不同层级政府间的职权分配和政府各职能部门间的职权分配两个方面。 一方面，要合理配置不同层级政府之间纵向的决策权，尤其是明确划分中央与地方政府之间的责权。另一方面，要合理配置不同职能部门间横向的决策权，依法确立政府职能部门的职能和权限，明确不同部门的职权边界。

2.决策程序机制

政府决策包含发现问题、调查研究、收集相关信息资料、确立决策目标、拟定各种可行的备选方案、评估和选择决策方案以及最后的决策合法化等一系列复杂的过程。现代政府决策机制要求决策过程必须建立在制度的基础上。只有在政府决策过程中建立一系列规范合理的制度规则，不断完善决策程序机制，才能保证政府决策不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变，才能降低决策成本，避免决策的随意性、盲目性以及决策失误，从而真正将决策科学化、民主化和法治化的基本要求落到实处。

3.决策组织机制

现代政府决策组织是由决策中枢系统、决策信息系统和决策咨询系统等子系统构成的有机系统，这些子系统各自具有不可替代的功能，缺一不可。具有健全的决策组织机制是现代政府决策的前提基础。除了决策中枢系统外，现代政府也重视发挥决策信息系统和决策咨询系统的作用。

现状与问题

经过多年改革探索，我国政府决策机制不断完善，但当前政府决策过程中还存在一些问题，制约着政府治理能力的提升。

1.决策权配置不合理

一是中央与地方的决策权划分模糊。我国自1949年到改革开放前，一直实行高度集权的行政管理体制。改革开放以后，中央开始“简政放权”，给地方更多自主权。权力下放对于调动地方积极性，激发社会活力，加快经济社会发展，具有重要的积极作用，但与此同时，也出现中央与地方权力划分缺乏规范的问题。我国宪法和行政组织法对于政府间职权的规定过于原则和笼统，特别是行政组织法总体上发展迟缓。《国务院组织法》自1982年制定以来未作改变，1979年制定的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》虽然修订过五次， 但对中央政府与地方政府之间的权力关系、地方政府的权利义务和责任等并无明确规定。这样就使中央与地方决策权的划分缺少明确的法律依据，增加了决策的不确定性、不稳定性和随意性。

二是政府各职能部门之间决策权交叉重叠。我国政府部门的设置及其职权范围形成于计划经济时代。在计划经济体制下，我国政府部门划分过细、管理范围偏窄，导致不同政府部门之间职权交叉、职责不清。改革开放以后，为了建立与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制，我国历经数次机构改革，使政府各部门的职能配置较以前趋于合理化，但部门之间责权划分仍然不够科学规范。当前普遍存在部门职能和权限交叉、机构重叠的情况，多个政府部门履行着相同或相似的行政职能，对于同一事务出台多项政策，造成政府决策冲突，也使政府决策难以得到有效地贯彻落实。此外，我国正处于社会转型期，政府主导下的市场化改革，使得诸多部门同时拥有了计划之权和市场之利，导致一些部门形成“权力部门化，部门利益化，利益集团化”的格局。而部门利益的固化，加深了政府部门之间的权限和利益冲突。

2.决策程序不够规范

一是有些政府决策缺少法律依据，对决策问题、决策目标的确定随意性强。二是政府决策民主化程度不够，决策过程中对不同群体的意愿反映不充分。三是政府决策偏重过去的经验，缺乏科学的决策方法和对现实情况深入细致的分析以及对未来发展的科学预测。四是决策方案未充分科学论证，对备选方案的评估多在部门内部进行，缺乏来自社会的独立的第三方评估。

3.决策咨询系统没有充分发挥作用

一是我国政府决策咨询机构主要是政府下属机构，咨询系统独立性不强，咨询论证意见不够客观科学。二是我国政府决策咨询机构整体发展滞后。民间咨询机构与政府决策系统及官方政策研究组织之间往往缺乏制度化的联系，其智力优势未能得到充分发挥。

4.公众参与决策机制不健全

一是公众参与渠道有限。我国公众参与决策有两个比较正式的渠道：一为人民代表大会和政治协商会议，公众通过选举人大代表和推荐政协委员的方式参与政府决策。二为参加党和政府开设的来信来访、各种座谈会和听证会等。二是公众参与制度不完善。当前我国政府决策中有关公众参与的制度规定大多停留在原则性概念阶段，缺乏参与范围、具体方式及保障机制等方面的操作性内容。三是公众参与方式不足。目前我国公众参与政府决策基本上局限于以个体方式参与，而较少以团体或组织方式参与。原因是我国社会组织发展滞后，抑制了其利益聚合作用，制约了社会参与的广度和深度。

完善我国政府决策机制的途径

推进国家治理体系和治理能力现代化，其中一个重要任务就是要建立并不断完善现代政府决策机制，实现决策的科学化、民主化和法治化。随着我国改革开放的深入进行，新情况、新问题会不断涌现，形势的改变对政府决策提出了更高的要求。因此，亟须结合经济社会发展和政府管理实际，探索建立完善现代政府决策机制的现实途径。

1.健全政府决策权配置机制

科学配置政府决策权，在上下级决策机构之间、在不同决策部门之间合理划分决策权限，明确决策权的归属，克服多头决策、政出多门的弊端。

一是明确中央与地方政府之间的职权分配。在建设法治国家的背景下，中央和地方政府之间职权关系的调整需要从政策向法律转变，应尽快修订现行的行政组织法，通过法律确定中央和地方各自的职责权限，以法律形式规范中央与地方政府间的职权关系。二是规范政府各职能部门间横向的职权分配。要进一步完善政府各部门间的职权配置制度，就要在宪法原则之下，进一步完善行政组织法，依法确立政府机构的组织、职能和编制等，厘清各机构权责关系，清楚划分部门间及部门内设机构的职能边界，尽量避免行政组织之间权责不清、职能交叉。为进一步加强部门权力的规范运行，要建立权限冲突解决机制。要建立完善对行政组织的法律责任追究制度，明确规定对非法设立和变更行政机构、配置职权等行为应承担的法律责任。

2.完善政府决策程序机制

我国已初步建立政府决策程序制度，要进一步完善政府决策程序机制，健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。要完善规范性文件、重大决策合法性审查机制，健全法规、规章和规范性文件备案审查制度，确保政府决策的合法性与规范性。要运用科学的决策方法，优化决策流程，保证决策方案的合理性。要健全重大决策预评估和风险评估机制，最大限度减少决策风险，避免决策重大失误。

3.完善专家咨询论证机制

将重大决策采取专家咨询论证的做法制度化，能有效克服当前我国决策咨询系统的不足之处，充分发挥决策咨询系统对政府决策的重要支持作用。为此，一要明确哪些重大决策需要由专家咨询论证，进行必要性和可行性分析。二要对参加咨询论证的专家组成作出明确规定，保证来自政府咨询系统与来自民间咨询机构的专家有平等地参与决策咨询的机会，不断优化和丰富咨询队伍，避免决策咨询的片面性和低质量。三要确保专家咨询的独立性。要大力培育各类政策咨询机构和中介组织， 依法确立和保障专家学者和咨询机构、中介组织的独立地位。四要建立决策非可行性论证制度。通过组织专家对政府决策方案做理性的非可行性分析和论证，有利于及早发现各种潜在危险和问题，并针对问题，制订出有效的预防措施。

4.健全公众参与机制

扩大公众对决策的参与应该由制度作保障，将公众参与纳入制度性的轨道。要通过正式的制度，如利益表达机制、听证制度和信息公开制度等，来保证公民对政府决策的参与。一是建立健全利益表达机制。通过建立多元化的、畅通的利益反映渠道，使各种利益群体尤其是弱势群体能够通过正当合法的渠道反映自身利益诉求，使决策主体能够在掌握各方面利益诉求的基础上进行有效地利益调节，制定公平合理的决策。二是完善听证制度。我国已开始实施听证制度，但范围有限，且缺乏统一的行政程序法规。为保证公众通过听证有效参与政府决策，我国要加紧制定完善相关法律制度，对听证的范围、主体、参与人员、程序和要求等作出明确的规定。三是健全政府信息公开制度。我国已在2008年正式施行《政府信息公开条例》。近年来，各级政府加快了政府信息公开制度的建设，但从总体上看，信息公开制度在有些地方并没有得到很好地贯彻落实。

5.建立完善决策责任制度

长期以来，由于政府决策行为缺乏规范的法律制度约束和问责，导致决策失误性浪费非常严重，出现问题后，决策主体之间往往相互埋怨、相互指责，推脱责任。为此，当前亟须建立健全决策责任制度，以有效避免决策的随意性、盲目性和独断性。一是应对决策机构和决策人的责任作出明确规定，做到权责统一，防止决策权被滥用。二是建立完善决策失误责任追究机制。按照“谁决策、谁负责”的原则，对决策失误者进行责任追究。要尽快建立政府决策违宪、违法审查制度。对于那些不按照法定权限，违反法定程序，损害国家、社会、集体利益和公民合法权益的决策行为，要追究决策者的党纪、政纪和法律责任。三是建立决策纠错机制，将决策失误造成的严重后果及时反馈给决策主体，敦促其及时调整或中止原有的决策方案，尽可能将决策失误造成的损失降至最低。

（作者单位：国家行政学院公共管理教研部）

■ 编辑：张涵