新时期政府机关后勤事务管理体制变革探析

刘淑妍 李志博

新时期政府机关后勤事务管理体制变革探析

刘淑妍 李志博

机关后勤是政府的重要组成部分，机关后勤管理水平的高低直接决定政府机关能否高效有序运转，加快机关后勤事务管理体制改革对于打造高效廉洁政府有着特殊的重要意义。本文通过归纳当前机关后勤事务管理体制变革的历程及存在问题，结合公共服务理论，探讨进一步推进机关后勤事务管理体制变革的可操作性建议，期望对新时期提高政府工作效能、后勤保障能力和社会化服务水平提供借鉴。

政府 机关后勤管理 改革

经济全球化的进一步发展，各国之间的经济依赖性逐渐增强，对于建设高效廉洁的服务性政府的要求也愈发变得迫切，当今世界，科技与经济的发展突飞猛进，为行政机关后勤管理提供了有力的变革条件，对我国各机关后勤管理体制改革是一次难得机遇与挑战。机关后勤管理服务建设是我国在公共管理社会化改革过程中重要的环节，社会民主化程度的不断提升，公民意识的不断觉醒都要求我们对改革传统意义上的机关后勤予以重视，在西方国家的新公共管理理念大行其道的今天，建设以人为本，为民服务的服务型政府，完善行政后勤管理服务就显得尤为重要。在一系列毋庸置疑的事实面前，政府机关后勤事务管理服务社会化成为了下一步建设服务型政府的首要选择。

机关后勤服务一般表现为事务性和服务性的工作，但职能机关工作的正常进行和有效的开展，离不开后勤服务为其提供基本条件，以保障具体工作的有效运行。后勤工作重要，后勤工作的改革更显得刻不容缓，目前国内对于政府机关管理的研究多停留在电子政务等新兴课题上，较少有人涉及到有关后勤管理等内容。本文通过对我国机关事务管理发展及体制变革现状进行总体评述，结合当前新时期服务型政府建设的理念，探讨有效推进政府机关后勤事务管理变革的政策建议。

一、机关后勤事务管理与服务改革的一般历程

新中国的机关事务管理工作形成有一定渊源，早在革命战争年代，机关事务管理工作就已有雏形。根据攀峰概括：“1921-1949年革命战争年代，党的机关事务就与管理工作密不可分，在井冈山革命根据地建立后，逐步成立了人民军队各级后勤组织体系。1934年，红军三大主力顺利会师后，还成立了中国工农红军总后方勤务部”。①新中国建立后，国务院成立了专门的机关事务管理部门，即1950年12月成立的国务院管理中央国家机关事务工作的直属机构-国家机关事务管理局，1954年更名为国务院机关事务管理局。该局成立的目的主要是负责中央国家机关财务、公务用车、国有资产和房地产管理等，以及其他指定范围的党和国家领导同志以及有关服务对象的生活服务工作。改革开放以来，随着政府机构和职能的不断调整，机关后勤服务机构改革也在逐步进行当中。全国机关事务工作协会副会长兼秘书长王元慎认为：“三十年来，机关后勤改革经历了从局部的、单项的探索到全面的、系统的推进过程，大体经历了四个阶段-探索阶段（1979-1982）、推进阶段（1983-1988）、全面拓展阶段（1989-1997）和法制化阶段（1997-至今）”。②结合王元慎的分析，机关后勤改革的总体发展脉络和重心体现在：

在改革探索阶段，后勤改革的着力点在于内部行政管理方式的改革，以提升内部管理效率。在推进阶段，改革的重心落在服务社会化问题的思考，改革的具体策略是，首先明确后勤服务内容与机关管理工作分开的思路，接着在中央国家机关后勤服务机构开始进行运行机制的改革，同时组织部分中央国家机关后勤部门进行交流，谋划推进机关后勤社会化改革的具体措施。改革的全面展开标志是1989年3月4日，出台了第一份关于机关改革的文件《关于中央国家机关后勤体制改革的意见》。《意见》明确提出：“机关后勤体制改革是机构改革的一项重要内容，改革的最终目标是实现后勤服务工作社会化”。③机关后勤体制改革的主要任务则是，改变原有机关后勤工作的封闭状态，积极借鉴现代管理理念，通过人员编制改革，实现服务人员与行政人员的分离，厘清具体的功能定位；采取不同形式的承包经营责任制，盘活资产，增强后勤服务单位的经营能力，提高后勤机关的管理水平和服务质量，发展经济效益，做好服务工作。

1998-2010年，新一轮国务院机构改革，将职能调整作为改革重心，具体表现为：“将原国家计委管理的国务院有关部门行政用房的基建投资、公务用车购置和更新经费等职能划转国务院机关事务管理局，并增加了组织实施中央国家机关政府采购、中央国家机关职工住房补贴经费管理等职能”。④伴随国家部门机构职能调整与改革步伐的深度推进，国务院机关事务管理局的组织架构和功能内涵得到更多拓展，其地位和作用也更为显著，机关后勤改革也因此进入攻坚和法制化建设阶段。国务院机关事务管理局在国务院法制办的大力支持和充分调研的基础上，起草了《机关事务条例》，2012年6月13日国务院第208次常务会议通过《机关事务管理条例》，自2012年10月1日起施行，机关事务工作步入法制化建设轨道。2013年，机构重新更名为国家机关事务管理局，新公布的《机关事务管理条例》明确其职责是：“负责拟定有关机关事务管理的规章制度，指导下级政府公务用车、公务接待、公共机构节约能源资源等工作，主管中央国家机关的机关事务工作”。⑤三十年来的改革实践表明，机关后勤事务管理体制变革的重心在于促进管理与服务职能两个核心职能的提升，一方面，不断改革行政管理方式以提升管理效率；另一方面通过转换服务手段和具体的运行机制，提高社会化服务水平和社会保障能力，使机关事务管理与服务效能真正运行有效。然而随着新时期环境变化和政府职能的进一步调整，机关后勤事务管理面临新挑战。

二、当前机关后勤事务管理体制改革的不适应性

我国机关后勤管理体制建构的理念主要是基于传统政府科层管理模式，其特征表现为行政计划性强，自上而下的内部命令管理方式，以及各层级负责的封闭式管理运行机制。体现在具体的公共服务供给机制方面，则是一种“封闭式、福利性、自给自足式”内涵，缺乏有效的市场竞争性。现代市场经济的普及，社会诉求的不断提高，和政府治理理念的变革和发展的推进，都显示出传统官僚科层管理的不适应性，机关后勤管理具体运行中因管理水平低和服务方式落后等，带来了投入成本高但绩效水平不足等问题逐渐显现，改革因此势在必行。

自20世纪90年代以来， 政府行政管理体制改革的一个主要目标就是明确政府职能定位，理顺政府职能关系。赵家宝从公共物品的属性视角，提出了市场化背景下机关后勤服务社会化和市场化的天然优势，将政府机关后勤服务外包给社会服务企业，一方面让利于社会，不断培育和扶持优秀的社会服务企业以更好地承担社会服务内容，政府则可以更聚焦于基础的公共物品的有效供给，以及公共事务的处理；另一方面，借助市场竞争，优胜劣汰的力量，机关也能获得更加专业化、高质量、物美价廉的机关后勤服务产品，提升管理和服务的效率，这正是当前政府后勤管理体制改革深度推进的积极路径。

改革开放以来，我国的政府后勤事务管理部门实践中勇于创新，对机关后勤事务管理的内容进行了全方位的改革，极大地推动了机关后勤事务管理方式的变化。机关后勤体制由此发生了深刻变革，管理手段逐步从计划式向市场型转变，服务的运行体制机制有了顾客导向的市场化与社会化理念。

当前服务型政府建设理念逐步深入，要求有更为精干高效的务实性政府管理来满足社会公众的诉求。进一步深化后勤管理服务社会化内涵，积极采用项目外包等方式以促进政府效率的提升成为当前政府改革的重要内容。然而在机关后勤管理与服务变革过程中，依然存在着一些问题影响着后勤改革的步骤。江苏省泰州市市级机关生活服务管理中心攀峰在调查中发现：“制度建设是机关事务管理的软肋，由于缺乏完善的制度体系，导致内部工作者在具体操作中无据可依，管理工作混乱，无法落实责任制，难以保证机关事务管理工作的平稳运行”。⑥此外，后勤行政管理职能和服务职能难以区分也是导致后勤管理改革困难的影响因素之一。后勤机构的行政管理职能是政府职能管理的有机组成部分，从政策规范、制度保证等方面来促进政府效率的提高。而服务职能同时也是后勤管理中内在的职能之一，需要管理者具备专业化服务、市场化监督，以及法治化合同管理等能力以保证政府采购、公务用车等后勤保障内容能够及时到位。这些都对后勤管理的人员素质提出了更高的要求。

三、进一步推进机关后勤事务体制改革的思考

当前我国社会主义市场经济体制进一步完善，社会利益多元化的发展对后勤管理部门的改革带来了巨大的外部压力。同时后勤管理部门自身的生存发展需要，以及员工利益的考虑，都对改革提出了更多的要求。根据“十五”期间规划，到2005年，机关后勤管理工作的基本目标是：“建立适应社会主义市场经济发展要求和新世纪机关建设需要的廉洁高效、运转协调、行为规范、保障有力的机关后勤管理体制、保障机制和服务体系，基本实现后勤管理科学化、保障法制化、服务社会化，后勤服务单位初步建立现代企业制度”。⑦后勤体制的改革方向明确，改革的基本任务就是将后勤服务单位转制为公司企业，独立参与市场竞争，从而使后勤服务业充满竞争和活力，更好地服务于机关和社会。

根据财政部财政科学研究所谭静分析，“目前继续深化机关后勤改革必须首先明确机关后勤管理部门的职责权限，实现机关后勤管理部门行政管理与具体后勤服务部门专业服务的分离，后勤管理部门应当从亲力亲为、参与运营的行为中抽身出来，做好大战略”。⑧后勤管理部门改革的总体思路因此应首先着眼于宏观战略管理的规划当中，“把原有的‘小而全’的机关‘小后勤’模式转变为‘ 大而强’、‘ 大而有竞争力’的社会力量‘大后勤’模式”。⑨并依托市场化运作，组建更高效、更规范、更标准的后勤服务集团，推动后勤资源的合理配置，带动社会各类资本的有效整合，设计好具体的操作步骤和方式，以真正有效发挥出后勤资源的最大效率，实现管理和服务功能的综合提升。

注释：

①攀峰.机关事务管理工作及职能研究［J］.法制与社会，2014（6）.

②王元慎.机关后勤改革30年的历史回顾［N］.2009念1月14日，国管局门户网站：www.ggj.gov.cn.

③国务院机关事务管理局：〈关于中央国家机关后勤体制改革的意见〉，1989年3月4日.

④除了合并其他行政部门的某些职能外，随后的时间里国务院机关事务管理局还进一步拓展了自身的经济预算和资产管理职能。如1999年为适应部门预算制度改革，国务院机关事务管理局相应转变了中央国家机关行政经费的预算管理职能。2000年增加了中央国家机关各部门所属单位国有资产管理的职能，接收了原国家国有资产管理局管理的中央行政事业单位国有资产产权登记档案。2010年，根据中央编办批复，承担全国公共机构节能推进、指导、协调、监督的具体工作。见攀峰：《机关事务管理工作及职能研究》，《法制与社会》2014年6月.

⑤机关事务管理条例［S］.中华人民共和国国务院令第621号，2012-6-13.

⑥攀峰.机关事务管理工作及职能研究［J］.法制与社会，2014（6）.

⑦唐树杰.当前机关后勤改革需要注重研究的几个问题［J］.中国机关后勤，2005（10）.

⑧谭静.机关后勤改革的思路调整和路径选择［J］.经济研究

参考，2014 （17）.

⑨同上.

（作者单位：同济大学政治与国际关系学院）

本文系2015年上海高校本科重点教学改革项目：政治学专业本科学生学术创新能力培养研究，编号［2015］16号。

刘淑妍（1972-），女，汉族，江西吉安人，博士，教授，博士生导师，（上海）同济大学政治与国际关系学院，研究方向：中外政治制度、行政管理学；李志博（1996-），男，汉族，上海人，（上海）同济大学政治与国际关系学院，2013级政治学与行政学专业大三在读学生，研究方向：政治学与行政学。