我国政府绩效评估研究综述

陈海燕 李晓然 万志红

(云南大学 云南 昆明 650000)

我国政府绩效评估研究综述

陈海燕 李晓然 万志红

(云南大学 云南 昆明 650000)

绩效评估作为改进实际工作绩效的一项管理工具，其产生和发展是伴随企业管理的扩展和深化而来的。作为一个后发的追赶型国家，政府能力的高低是决定其发展的关键性因素之一，而政府绩效的高低则直接反映政府能力的高低。十八届三中全会提出了要“完善发展成果考核评价体系”，“严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致”，可见对政府绩效评估工作的改进与提升是我国发展进步的关键工作之一，意义重大。因此，本文着力对当前我国政府绩效评估发展和研究的现状进行梳理，找出我国政府绩效评估中存在的问题，并在此基础上提出自己的想法，以期望更好地促进我国政府绩效评估工作的开展。

政府;绩效评估;研究综述

1 政府绩效评估的定义与意义

1.1 政府绩效评估的定义

政府绩效,国外又称“公共生产力”、“国家生产力”、“公共组织绩效”、“政府业绩”、“政府作为”等。国外专家通常认为，政府绩效是指政府在社会管理中的业绩、效果、效益及其管理工作效率和效能，是政府行使职能过程中体现出的管理能力。借鉴国外的政府绩效研究成果，范柏乃把政府绩效界定为：政府在一定时期内行使其功能、实现其意志过程中所体现出的行政管理能力，是对国民经济和社会事务进行宏观规划、引导和管理所取得的效果和效益，集中表现在行政管理、经济发展、社会稳定、教育科技、生活质量和生态环境等方面的绩效①。

关于政府绩效评估的概念。国内外对政府绩效评估从不同的角度，有过多种定义。例如，美国《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》的作者奥斯本和盖布勒认为，“政府绩效评估就是改变照章办事的政府组织，谋求有使命感的政府，就是改变以过程为导向的控制机制，建立以结果为导向的控制机制”。中国政府绩效评估报告(2009)认为，政府绩效评估是一个复杂的体系，可以从行政理念、制度模式和管理工具三个层面来理解和定义。在行政理念层面，它强调结果导向、公民导向、绩效导向，要求政府提高服务意识，强化责任机制，提高行政效能；在制度模式层面，它要求建立以绩效为导向的公共评价体系、公共预算体系和公共管理体系，需要对行政体制和机制进行一系列的创新和变革；在管理工具层面，它提供多种提高公共管理效能的技术工具和管理方法，进行有效的经济性、效率性和效益性测评②。

1.2 政府绩效评估的意义

为什么政府绩效进行评估？这是政府绩效评估须解决的首要问题，其旨在阐释绩效评估原因和目的。但是在实际操作层面，中国政府绩效评估存在着为评估而评估的倾向，“在实践中不是把绩效评估作为提高管理水平的正面措施，而是作为消极预防的手段，当某一方面问题成堆、社会反映强烈时，才采取诸如大检查、专项调查、大评比等方式谋求改进，因而总陷入被动”③。究其原因，主要在于一方面地方政府在开展绩效评估时对为什么开展政府绩效评估认识不清，在实践中带有盲目性；另一方面中国地方政府绩效评估主要靠中央政府有意识地自上而下地推动，地方政府在绩效评估中主要是被动地去完成上级布置的一项政治任务，其主动性不强。同时，我国在开展政府绩效评估实践过程中存在简单化的倾向，认为政府绩效评估似乎是解决政府存在问题的“万灵丹”，认为只要进行绩效评估，很多问题都可以一举解决。并且学术界在介绍和发展政府绩效评估理论时，仅仅注意到国外理论的本地适应性问题，而很少注意到政府绩效评估本身可能导致的新问题，正如任何事物都具有两面性，政府绩效评估作为一种工具，肯定不能例外。有学者已经注意到，“我国地方政府绩效评估存在一个巨大的悖论：即高绩效下存在着巨大的政治风险，也就是地方分离倾向，而且绩效越高的地方，这种风险越大”④。

2 政府绩效评估的内涵

2.1 评估对象

评估对象是指要针对政府的什么内容进行评估。政府绩效评估从字面含义上界定了评估的对象是政府绩效，它由“政府”和“绩效”合成。弄清什么是政府是解决评估对象的第一个层面。不同政府界定，其履行的职能存在着巨大的差异，其绩效评估的重点也不一样。在我国当前政府绩效评估实践中，更多的是评估与社会公众直接发生紧密关系的行政机关即狭义政府的绩效。弄清什么是绩效是第二个层面，直接涉及到对政府的哪些方面进行评估，政府绩效的界定应该弄清楚政府的职能界定，其职能边界的明晰程度直接决定政府绩效的界定，正如孙迎春学者所说的“政府职能的合理定位是政府绩效科学评估的前提”⑤。当前，“整体政府以元素服从集合、部分服从整体的系统论为核心理念，以业务协同和资源共享为特征，以目标、机构、资源、业务、服务及其提供途径等要素的整合为内容，以网络信息技术为支撑。整体政府是当代行政改革的新理念，是变革分割管理模式、实现‘跨部门协作’的一场革命”⑥。这场革命必将彻底改变过去“碎片化”的行政模式，也进一步推动政府行政职能的深入调整，政府绩效的内涵和外延也将进一步拓展。

2.2 评估主体

考评主体不同，考评的结果会有很大的差异，当前我国政府绩效评估的主体主要有以下几类：政府自身的评估；社会组织和公众的评估；企业的评估。根据评估主体是在政府内部机构还是政府外部机构，政府绩效评估可以分为内部评估和外部评估。政府自身的评估其主体一般来源于政府组织内部，属于内部评估；社会组织、公众和企业评估则属于外部评估。价值取向是地方政府绩效评估的深层结构，不同的评价主体所追求的价值取向是不一致的：政府作为评价主体，是“政府本位”价值的体现，即政治权力的统治性和管理性作用的体现；社会组织和公众作为评价主体，是“民众本位”价值的体现，即“主权在民”价值判断的体现；企业作为评价主体，是政府对于市场经济主体企业服务的体现。

2.3 评估指标

绩效评估指标，是指公共管理活动中某一特定方面效果的规范化的质的描述和量的显示。好的评估指标体系不仅能反映政府的业绩情况，而且能通过科学的评估指标对整个过程进行更好地控制，达到提升业绩的目的，进而达到绩效管理目标⑦。

3 政府绩效评估的研究现状

3.1 政府绩效评估对象的问题

我国正处于社会转型的关键时期，随着行政体制改革的进一步深入，我国政府职能的调整越发趋于深入，政府职能的调整也要求政府绩效评估内容通过一种具有动态调整的机制适应这种政府职能调整。但是，当前地方政府在实际操作层面还存在着简单模仿和抄袭的倾向，不考虑本地实际状况，“拿来主义”现象普遍，更不用说建立绩效评估体系的动态调整机制。同时，由于绩效考评内容与实际政府职能调整不相一致，“旧瓶装新酒”的评估内容显然不能真实反映我国各级政府实际的绩效水平。

3.2 政府绩效评估主体的问题

为确保政府绩效评估的科学性、客观性，首先必须明确政府绩效评估主体的构成，评估主体的确定具有重要意义。中国政府绩效评估主体存在的问题主要表现在以下方面：首先，评估主体的构成单一。其次，评估结果信度不高。政府组织也是“经济人”，其工作人员——公务员群体也是一个利益集团，无论是上级评估还是自我评估，评估主体都是直接或间接的利益相关者，很难排除自身利益的考虑，导致政府部门及成员唯上是从，忽视社会各界和群众的意见，有时甚至只是走过场。最终容易造成评估结果的不科学、不准确，信度不高。

3.3 政府绩效评估指标的问题

政府绩效评估标准的设置极其复杂，这一环节是政府绩效考核工作中最关键也是争议最大的部分。政府绩效评价指标设计中主要包括经济发展状况指标、经济环境指标、社会发展状况指标和可持续发展指标。政府绩效评价还会受到评价周期和评价价值的影响：评价周期的研究主要围绕着社会经济发展周期、政府官员任职周期、财政预算周期、数据获取周期等因素展开；而评价价值取向的研究主要集中在以增长、公平、稳定、民主等为评价价值取向，以及“民众本位”、公众满意度、科学发展观等价值取向。在政府绩效评价方法的研究中，国外学者曾比较认同“3E”即经济、效率和效果。随着新公共管理运动的深入，考虑了“质量”维度之后，成为“4E”。而我国地方政府绩效评价工作中广泛运用平衡计分卡、“3E”评价方法等经典的绩效评价方法。

目前我国各地和各级政府绩效评估指标普遍存在一些问题：首先，评估指标缺乏公民导向。中国政府在社会经济生活中处于绝对主导，片面强调政府对社会管理和控制功能，较少考虑地方政府管理活动是否能满足当地社会、公众和企业的需要，某种程度上忽视了民众的需求和利益。其次，政府职能界定模糊，与之相连的组织任务职责、工作流程和岗位职责难以准确定位与执行。政府绩效评估的关键在于政府绩效指标的设定，而科学可行的政府绩效指标设计取决于政府职能的界定、分解及评估基准的确立。再次，缺乏公共利益导向。政府绩效的根本导向在于促进公共利益。然而，在现有的政府绩效评估指标体系中，并没有解决好诸如公共利益的界定、效率与绩效的界定、政府的价值选择与公民利益需要的协调吻合等问题。

3.4 政府绩效评估结果的应用问题

绩效评估结果运用是绩效评估功能否发挥的重要环节。绩效评估本身不是目的，评估的目的和价值在于提高政府绩效，政府绩效的核心是人民满意或达到人民所期望的结果。目前各地政府绩效评估结果的应用普遍存在与这一导向相背离的情况。主要表现在以下几个方面：首先，简单的“拿来主义”忽视了本地的实际状况，其评估的结果缺乏客观性，结果的运用自然也就无效了。其次，评估结果应用的简单化。再次，绩效评估结果未能与行政问责制结合起来。从整体上来看，中国地方政府的绩效评估制度与行政问责制度的衔接目前尚有很大的欠缺，中国的行政问责制度目前主要还是关注于行政行为的不当与过错责任追究。这与绩效管理中的绩效问责机制尚有很大的距离。最后，绩效评估结果应用没有法制化和规范化。评估结果运用的相关制度不健全，容易使被评估者对评估的价值与意义产生疑惑，也导致地方政府的绩效评估缺乏内在推动力，往往成为被动行为。

4 结束语

作为改进政府管理绩效水平的一项重要工具，政府绩效评估有利于发现政府工作中的缺陷，引导、制约和规范政府行为，提高政府的服务能力，为行政管理体制改革提供了技术支持，在行政管理实践中具有重要的功能，有助于改善政府形象。在经济全球化大背景下，政府绩效评估已经成为反映和改进政府能力的一个重要工具，以至于很多学者把现代政府称为“评估政府”，政府绩效评估也被政府管理者当作最有效的管理工具。政府绩效评估的重要作用已经得到普遍的认可。

目前，有关政府绩效评估的理论研究和实践发展在国外许多国家已经取得了显著的成效，同时也引起了国内广大学者和实践者的关注。我国在政府绩效评估研究领域中，几乎所有较为重要的分支领域都有所涉及,但多数文章过于重视全面性和系统性，偏重于介绍已有的研究成果，对特定领域或选题的深入探讨较少，实证研究也较少。在这个应用性强而理论基础相对薄弱的领域，想要更有效地指导实践工作，必须进一步在研究的细化和专门化上下功夫，使理论更具有指导性。就我国的实践而言，政府绩效评估的指标体系缺乏足够的有效性，评估主体单一，评估结果未能有效运用，相关的理论研究成果也未能很好地指导评估实践，使得该管理方法没有发挥应有的作用。

在当前社会转型时期，由于政府处于观念更新，职能转变，机制创新的有利条件下，对于政府在绩效评估中存在的问题，结合行政管理改革的实践，通过自上而下和自下而上相结合的反复研究，不仅是可以解决的，并且还能更好地发挥绩效评估在建设“服务型政府”，实现政府职能转变中的作用。本文认为，在已取得的理论研究和实践成果的基础上，改善我国政府绩效评估的思路还需进一步得到实践的证明，思路还需与绩效评估实践的实际需求想符合，使之能够有效地指导实践；政府绩效评估的本土化问题也需要进一步深入研究；政府绩效评估与经济增长及其他经济指标之间的联系和相互影响关系还需进一步明确。

[1] 中国政府绩效评估报告[M].北京：中共中央党校出版社，2009：7.

[2] 范柏乃．政府绩效管理[M]．上海：复旦大学出版社，2012．等等。

注解：

① 范柏乃：《政府绩效评估理论与实务》，北京人民出版社，2005年版，第213页。.

② 《中国政府绩效评估报告》，北京中共中央党校出版社，2009年版，第7页。

③ 颜如春：《我国地方政府绩效评估存在的问题及对策研究》，载《探索》，2005年第2期，第51页。

④ 尚虎平：《我国地方政府绩效评估悖论》，载《管理世界》，2008年第4期，第73页。

⑤ 孙迎春：《政府绩效评估的理论发展与实践探索》，载《中国行政管理》，2009年第9期，第31页

⑥ 蔡立辉，龚鸣：《整体政府：分割模式的一场管理革命》，载《 学术研究》，2010年第5期，第33页。

⑦ 朱丽荣：《地方政府绩效管理指标体系的不足及对策》，载《福建省社会主义学院学报》，2013年第2期，第81页。

陈海燕(1991.04-)，女，彝族，云南个旧人，云南大学公共管理学院在读硕士研究生，研究方向：地方政府管理。李晓然(1990.09-)，女，汉族，河北石家庄人，云南大学公共管理学院在读硕士研究生，研究方向：城市管理。万志红(1991.12-)，女，汉族，云南昆明人，云南大学公共管理学院在读硕士研究生，研究方向：卫生事业管理。

D630

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1672-5832(2016)03-0175-02