汉唐巡视制度对当前我党巡视制度的启示

刘 克

西安政治学院研究生管理大队学员18队 陕西西安 710068

汉唐巡视制度对当前我党巡视制度的启示

刘 克

西安政治学院研究生管理大队学员18队 陕西西安 710068

汉唐时期确立和完善的封建社会巡视制度，对维护封建统治起了重要作用，但也存在很大的历史局限性。党的十八大以来，反腐倡廉工作逐渐步入新常态，党内巡视工作成为反腐败斗争的有力武器。分析研究汉唐巡视制度的经验教训，对于进一步完善我党巡视制度，加大反腐败斗争力度，增强党风廉政建设，是很有启示的。

汉唐巡视制度；我党巡视制度；启示

巡视制度是我国封建制度核心内容之一，对维护封建统治起过重要作用。汉唐是我国古代巡视制度形成和完善的重要时期，分析研究这一时期巡视制度的特点、局限，对于进一步完善当前我党的巡视制度，是很有启示的。

一、汉唐巡视制度简介

在我国尧舜时期就有巡视制度的萌芽，到了汉朝我国封建社会的监察制度开始逐步建立起来，汉朝灭亡后，中央对地方的固定监察组织出现断层，直到唐朝巡视制度才再次恢复，并且经过发展得到了完善。

（一）汉唐巡视制度基本情况

汉武帝时期国力日盛，为了加强中央集权，将全国分为冀、幽、并、徐、青、扬、荆、豫、兖等十三个监察区，称为十三个部州，每部设刺史一人，直属御史中丞。伴随着监察制度的建立，特别是十三部刺史的派遣，遣吏巡行成为中央监察地方的固定方式。其形式有二：一是御史台官员在皇帝直接领导下，专门负责全国范围内的巡视监察工作；二是十道巡按使在各自的监察区内行使巡察职权。两者的区别在于：监察御史出巡的时间是不固定的，遇大事方出巡，具有钦差大臣的性质；而十道巡按使则是一种常态的地方巡视方式。唐朝时期巡视制度得到了恢复和发展，到唐玄宗开元二十一年，改十道巡按使为十五道采访使，于各道设立治所，实行定期的巡察制度。而后历代相沿，久盛不衰，对后世社会发展起到了很大的作用。

（二）汉唐巡视制度主要特点

1、巡视法规较为完备。为明确巡视官员的职责和应遵循的原则、监察的范围，同时也为了对出巡官员进行有效的约束，汉唐统治者制定了较为完备的巡视法规。如汉代，有汉武帝钦定的《刺史六条问事》，对刺史定期巡察所属郡国事宜作了详细的规定，所谓的“六条问事”：一是贪赃枉法者；二是残害百姓者；三是任人唯亲者；四是嫉贤妒能者；五是放纵子弟者；六是勾结豪强者。由刺史定时巡视郡国行政事务，以“六条”为依据考察郡国的行政情况。唐代的《巡察六条》除有政治性的巡视内容外，还增加了地方的社会治安状况。此外，地方申报灾害、救灾措施、劝课农桑、户口流散、赋役征收等涉及财政经济的内容也被列入巡视范围。

2、巡视官员官小权重。汉唐监察御史的官职一般都很低，但权威性强。巡视官员的职能极为广泛，为使这些职能完全得到履行，皇帝往往赋予其许多特权，巡行官员巡视地方行政可权宜处置一切事务，“大事奏裁，小事立断”。汉代巡视郡国的刺史的品阶约为一个中下等县令，仅仅为六百石的小官，却能够拥有监察二千石官位的地方长官，可见刺史的监察权利之大。唐高宗时，担任过负责巡察地方的监察御史的韦斯谦说过这样一句话，“御史出使，不能动摇山岳，震慑州县，为不任职”，这话说得虽然有些夸张，但也反映了古代巡视工作人员威力之大。

3、巡视官员选任严格。汉唐统治者对监察官员的选任规定了高于一般文官的标准。两汉时期，巡视官员的选拔大多是通过察举的方式，由地方官推荐入选，一些“才堪用者”才可以得到皇帝的赏识而获得任命。唐代对选拔巡视官已有明确要求，一是要有刚正疾恶的品质，二是有真才实学，三是有实践经验，并规定五品以上的巡察御史由皇帝亲自选任。

4、巡视官员职责明确。汉唐对巡视官员的职权都有明确的规定，出巡官员的职责范围宽广，主要包括：巡察权、审案权、抚恤权和荐举用人权。不同类型的行政巡察官员各司其责，职权分明。如汉地方监察官御史督察郡国守相二千石墨绶长吏，郡国守相督察县令丞尉黄绶官吏，而且刺史只有举奏权，处分权在郡国守相，不能超越权限。

二、汉唐巡视制度的局限性及原因分析

汉唐巡视制度对于维护封建统治起了重要作用，但巡视制度在帮助统治阶级了解到官情民隐的同时，也产生很多的负面效应，对封建王朝的灭亡也有一定影响。

（一）汉唐巡视制度的局限性

孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到有界限的地方才休止。”由于巡视官员代表皇帝，权力很大，加上古代缺乏监督机制，巡视官员行使职权的时候经常逾越职权，无人监管，巡视官员得以干预地方政务，由于赋权过重，往往造成地方官员无所适从，甚至滋生新的腐败。汉朝时，尽管刺史干预地方行政是追究责任的，但随着刺史的地位和权力的不断加强，刺史逾权、干预地方行政已是普遍现象，一些刺史便随心所欲地滥用职权。至东汉末年，剌史本身的性质发生了改变，他们对地方行政已不仅仅是干预，而是成为位居郡县之上的行政长官，唐朝时期也是如此，这也成为强盛汉唐衰落乃至最终灭亡的原因之一。

（二）汉唐巡视制度局限性的原因

1、对巡视官员约束的腐朽。在封建社会基于皇权统治的需要，皇帝成为唯一的权力制约主体。为了稳固自身的统治，皇帝将制约权有条件的分配给巡视官员，但是替皇帝执掌督察之职的众位巡视官员基于其自身对利益的渴望和追求，极易与产生他们的皇权产生矛盾，当巡视官员在利益的巨大诱惑面前做出了抛弃皇帝的选择时，君臣之间的信任宝塔便轰然倒塌，而对此，寡居权力顶端的皇帝却是力有不逮、望洋兴叹。这样一来，皇帝一手打造的权力制约机制在政治现实中就形同虚设了。

2、对巡视官员监督乏力。汉唐时期对巡视官员赋权过重，往往会让地方官员无所适从，监督便无从谈起，汉唐后期吏治腐败，朝野上下，坑靡一气，搜刮民脂民膏，蔚然成风。大小官吏不是贪墨纳贿，便是尸位素餐，不理政事，上下一体，皆行腐败，监督也就无从谈起了。同时在封建专制统治中，民众完全处于社会关系的客体地位，没有丝毫权利可言，民众监督在当时的情况下是无法想象的，自上而下的封建权力制约路线是完全将民众排除在权力制约关系之外的。

3、巡视次数过于频繁。从时间上看，汉唐遣吏巡行的次数过于频繁。巡视过密，一方面容易产生巡视工作边际效应递减的情况，巡视的频率再高，人再多，效果也许并不尽如意，另一方面巡视制度作为正常行政系统的一种补充，太过频繁也容易产生与现行管理体制相抵触的情形。同时，巡视次数过密也致使巡视官员打着巡视的旗子到所巡之地开署办公，这一趋势演变的最终结局是导致了巡察官员的地方化，而原为承担监察职责的巡察机构最终也演变成地方的一级行政组织。

三、对当前我党巡视制度的启示

汉唐巡视制度的形成和完善，有其优点也有其历史局限性，这些都对当前我党的巡视制度有很大的启示。

（一）高度重视巡视官员的素质，抓好选拔培养工作

巡视官员是巡视制度的主体，因此要充分发挥巡视制度的监察作用就需要造就一支清正廉洁、经验丰富、公道正派和纪律严明的巡视工作干部队伍，这既是我国古代巡视制度的重要启示和经验传承，同时也是推动党内巡视工作不断完善和持续深入开展的关键所在。这就要求做好以下几方面工作：一方面严格选拔任用专职巡视工作人员。充分运用他们政治经验丰富、政策掌握清楚并且工作精力充沛的优势。在实践中，可通过采取组织选调、个人自荐、单位推荐和公开选拔等方式，选用作风优良、公道正派、清正廉洁、立场坚定、理论涵养高和政治素养强的同志进入巡视工作干部队伍，特别要注重选拔那些具有纪检监察工作经验和诸多领域任职经历的干部，造就一支能够适应复杂多变的社会形势、具有较高的理论水平和专业技能以及政治经验丰富的巡视工作干部队伍。另一方面注重提升巡视工作人员的政策水平和业务素质。应充分利用巡视工作间隙，组织巡视工作人员进行政治理论学习。

（二）抑制宗法社会行政负效应，实行交叉巡视

我国长期处于家庭宗法制社会结构，以亲属和地域关系为纽带，最容易造成帮派体系徇私枉法，影响监察部门执纪执法的公正公平。采取交叉巡视制度可以使巡视官员在行使职权的过程中不受血缘亲属关系的影响，不受地域籍贯关系的干扰，防止出现结党营私、袒护包庇的消极现象。交叉巡视的优点在于避开同级监督软助、没有下级监督难度，又进行了自上而下的监督。

（三）加强对巡视官员的约束监督，违者加重惩处

对于巡视官员应设立明确的责任追究机制，确保巡视工作得到深入有效的开展，也有利于强化巡视官员队伍的职责意识。巡视官员对重大问题应该发现而没有发现就是失职，发现问题没有客观汇报就是渎职，必须根据情况追究责任。同时巡视官员也要接受被巡视地区和单位、新闻媒体、广大干部群众等监督。对巡视官员存在的问题，特别是对属于巡视工作职责范围内的重要问题，疏于职守，有失职、渎职和违反规定行为的，要严肃追究责任。

（四）创新巡视工作机制，发挥最大作用

在巡视工作实践中，中央、地方巡视组开展巡视工作，不能采用固定的时间，要根据实际优化工作重心，使巡视工作达到全覆盖，不能让消极腐败分子摸清巡视组开展巡视工作的基本规律、主要特点，最大限度地发挥巡视制度成效。对巡视官员的轮换要形成制度规范，明末清初的思想家顾炎武曾说：“监察之任不可久也，久则情亲而弊生，望轻而玩法……又其善者在一年一代”，因此应在保证巡视工作发挥作用的情况下，合理缩短任期。

［1］孟德斯鸠.论法的精神（上）［M］.北京：商务印书馆，1961：154.

［2］刘晓玉.中国古代监察巡视制度与国外监察特使制度比较研究［J］.湖北职业技术学院学报，2015.6：77-81.