农村公共体育服务供给侧改革协同治理路径研究

郑 丽，张 勇

农村公共体育服务供给侧改革协同治理路径研究

郑 丽1，张 勇2

（1.重庆师范大学体育学院，重庆401331；2.四川外国语大学，重庆400031）

大力发展农村体育是当前社会主义新农村建设的重要内容，是我国从体育大国走向体育强国的必经之路。而农村公共体育服务效率的高低将直接影响着农村体育的发展与兴衰。如何提升我国农村公共体育服务能力和效率，是新时期我国体育工作的一大重要课题。从客观的视角审视我国农村公共体育服务需求的现实状况、存在的现实问题及影响因素，并通过对国外公共体育服务实地调研，以国际视野的高度探究我国农村公共体育服务的供给侧改革治理路径：引入社会力量参与农村公共体育服务、对农村公共体育服务供给的结构进行调整、建立农村公共体育服务供给的绩效评价体系等方面提升新时期我国农村公共体育服务能力和效率，进一步推进我国全民健身活动。关键词：农村；公共体育服务；供给侧改革；治理路径

农村体育是指以增强体质、丰富社会文化生活为主要目的的农村群众性体育活动［1］。经过近70年的发展，我国农村体育已经取得了极大的发展。但是由于受我国“城乡二元”结构的影响，农村体育的发展远远落后于我国城市体育的发展，发展落后的农村体育已成为制约我国体育事业发展、新农村建设、全面建设小康社会的瓶颈。新时期，农村居民参与体育运动的基数不断增大，对公共体育服务的需求将不断提高。然而，由于我国政府长期对农村包揽式的、自上而下的公共体育服务投入模式，使得供给和需求不平衡、不协调的矛盾日益凸显［2］。基于此，笔者提出对我国农村公共体育服务供给侧结构进行改革，以提高供给侧对农村公共体育服务需求变化的适应性和灵活性，实现更高水平的供需平衡，更好满足广大人民群众的体育需要，促进农村体育持续健康发展。

1 我国农村公共体育服务的供需理论阐释

供需理论即讲述“供”和“需”关系的理论，这种关系大多属于商品经济的范畴。在市场经济条件下，供给与需求既对立又统一，供给者为了在充满市场竞争的环境中获得相当的利益，就会从购买者的实际需要出发生产商品或提供服务；反过来，购买者也可以在广阔的市场中选择相对的商品或服务，最终实现二者的双赢，由于这种双赢的存在，使得供需方始终保持一种相对稳定和发展的状态。然而，长期由政府无偿供给为主的我国农村公共体育服务，缺乏激励机制和市场竞争机制，同时受我国“城乡二元结构”和地区间财政收支差异的制约，使得我国农村体育公共服务的供给侧处于一种相对不足或结构不够合理的状态，我国农村公共体育服务的这种供需关系，最终导致需求方处于被动“消费”状态，没有相对的选择权。

2 我国农村公共体育服务需求的现实状况

2.1 对体育设施服务的需求

体育设施在体育公共服务中处于基础阶段［3］，体育设施的情况直接影响到体育活动的内容、时间及空间。我国农村人口约11.2亿，随着经济的发展，农村参加体育运动的人口不断增加，对体育设施服务的需求不断提高。2014年全民健身活动状况调查报告显示：与2007年相比，2014年我国20岁及以上的人群经常参与体育锻炼的人数，城镇增加了48.0%，乡村增加了154.0%［4］，乡村居民经常参加体育锻炼的人数百分比的增长幅度远远高于城镇。通过对农村体育场地设施建设调查发现，希望建设乡镇健身活动中心的人数百分比最高，为65.2%，建设综合健身场所（33%），体育健身广场（29.6%）等。此外，87.5%的人希望将健身场所建在社区附近。由此可见，大数量、多样性、就近性原则是目前我国农村公共体育服务需求的基本特性。

2.2 对体育组织服务的需求

体育组织服务旨在组织更多的人参与到更加规范的体育活动中来［3］，2014年全民健身活动状况调查报告显示：6～19岁儿童青少年在校外参加体育锻炼中接受指导的百分比高达84.6%；在20岁及以上人群中，参加体育锻炼的人群中有48.0%的人接受过体育锻炼方面的指导［4］，比2007年提高了14.7%；20～29岁年龄组人群有60.5%的人接受过指导。可见，随着时间推移，人们对体育组织服务的需求不断增多。然而，有学者通过对烟台地区农村居民进行调查，结果发现：目前烟台90%以上的村庄没有社会体育指导员［5］；杨伟通过对昆明农村地区的调查发现：关于健身指导方面的需求，需要健身方法和健身技能指导的占78.6%，需要健身器械的购买、使用与维护指导的占22.4%。同时，村民对健身指导服务不满意或非常不满意的占78.6%［6］。综上认为：随着农民不断多样化的健身形式，农民对农村社会体育指导员等体育工作者的需求将会与日俱增，大力增加农村体育工作者的数量和改进农村体育工作者的质量刻不容缓。

2.3 对体质监测服务的需求

随着农村居民物质生活水平的不断提高，健身观念日益增强，2014年全民健身活动状况调查报告显示：20岁及以上人群中，93.8%的人都认为体育锻炼重要。35.6%的20岁及以上城乡居民参加体育锻炼的主要目的是“提高身体素质”。一项来自烟台农村的调查显示；在农闲时间里，有体育锻炼行为的农民总共占到了97.2%。其中，每周进行3次以上体育锻炼的占70.4%［5］；山东省农村居民参与体育活动的最主要的动机是增强体质，占52.6%［7］。由此可见，农村居民参与体育活动的动机突出表现在对体质和健康的追求上。定期对农村居民的体质进行检测，并给予科学的指导，有针对性地对原来的健身计划进行改进，提高健身效率，从而促进我国全面健身体系的构建与完善。然而，享受定期体质监测这一项服务的人群在某些城市也仅占15.3%，多为公务员或事业单位工作人员。在农村几乎没有涉及这一服务项目，不能给予农村居民体质正确的及时的评价，将直接影响农村居民体育锻炼的效果和积极性。目前，农村体质监测服务版块的空缺亟待解决。

3 我国农村公共体育服务供给的现实状况

3.1 体育经费投入不足

体育经费投入不足是制约农村体育发展的瓶颈之一。当前，我国的GDP已经位列世界第2位，但近年来我国体育事业经费投入占GDP及国家财政支出的比重却非常低，统计显示，体育事业经费支出占GDP的比重基本上徘徊在0.05%到0.1%之间。据资料显示：1997—2007年间，东部、中部、西部地区的全民健身工程投入人均1.73元。体育经费贯穿于农村公共体育服务的每一个环节，从场地设施建设到管理维修、从体育活动的组织宣传到比赛的开展、从健身指导到体质监测评价……几乎都离不开经费的维系，特别是在偏远的农村，村民的健身意识差、文化程度低、体育运动常识缺乏，如果经费的投入偏少，将会严重影响农村公共体育服务各环节的效率。

3.2 体育场地设施建设不足

虽然“全民健身工程”和“雪炭工程”的实施对于改善贫困地区体育场地设施，起到了极为重要的作用。但是农村体育场地设施建设仍然严重不足。第六次全国体育场地普查显示：我国现有体育场地169.46万多个，其中分布在农村的不足10%，截至2013年底，仍有50%多的农村人口无法享受到基本公共体育服务。一项来自山东省农村体育场地设施满意度调查表明：有57.5%的村民对现有场地设施很不满意。调查显示：福建农村体育场地设施人均场地面积0.43 m2，贵州省人均体育场地面积0.41 m2，远远低于全国人均体育场地面积1.46 m2。可见这与“十二五规划”的目标——体育设施覆盖率50%以上，还有很长一段距离。

3.3 体育服务供给结构失衡

农村公共体育服务的“供给结构失衡”主要体现在供给内容失衡和供给体育器材结构失衡方面，如农村公共体育服务的供给内容方面主要趋向于现代运动项目（篮球、羽毛球、兵乓球等），而对少数民族传统体育项目的宣传、投入和组织极少，对农村群众体育锻炼意识的引导较少。此外，在很多农村边远地区对健身的科学指导和体质监测评价等服务还流于书面形式。体育器材结构失衡：如标准的篮球架对于儿童、老人等体育弱势群体是不适用的，由于他们特殊的身体性能，无法把篮球投到篮板，这就影响了他们的运动效果和参与兴趣。所以政府在器材投向广大农村前，是不是可以适当考虑给予这部分弱势群体特殊的篮球架装置（如降低版的篮架）。2010年第六次人口普查结果显示，我国60岁以上老龄人口达1.77亿，其中农村老年家庭空巢效率为38%。预计到2025年我国老龄人口接近3亿。面对这庞大的老年人群，我们应该积极开发更多适合于老年群体的体育器材。

4 我国农村公共体育服务供给的影响因素分析

4.1 供给主体单一性问题

长期以来，我国农村公共体育服务的供给几乎由政府包揽，有研究发现：我国81万多个体育场地建设中，公有制经济成分出资95%以上，民间资本投入不足5%；一项来自山东省的调查也发现：农村体育发展经费的95.21%由财政拨付，其他来源不足5%。而在欧美国家，体育的社会筹资大约占体育经费的70%以上。我国农村体育公供服务的这种“供给主体单一性”，随着农民群众日益增长的体育运动需求，给政府带来了极大的财政压力。由于农村公共体育服务提供的无偿性，加之政府没有出台相关的法律法规和优惠政策，政府以外体育组织及社会团体根本不愿意参与到其中来。因此，如何采取有效的政策和激励手段把社会力量引入到农村公共体育服务中来，充分发动社会各方力量，减轻政府的负担，是目前农村公共体育发展的关键所在。使农村公共体育服务从单一主体供给向多元主体供给转变，增大农村公共体育服务供给效率，是新时期农村公共体育服务研究的重要内容。

4.2 自上而下的供给方式问题

纵观我国农村群众体育的发展历史，不难看出政府在农村群众体育的发展中扮演着至关重要的角色，政府为农村体育的发展提供决策、提供资金、建设场地、健身指导、竞赛组织等，可以说政府为农村体育的发展做出了重大贡献。然而，由于长期“自上而下”的农村公共体育服务供给方式，忽视了地区经济差异、地域文化差异、民族差异、人群结构差异等，而一直以来我们批发式地采用统一的内容和标准提供项目服务。这种将需求方排除在决策之外的“自上而下”的投入方式必定是低效的。这种低效的服务方式不仅影响了资源的有效利用，还剥夺了部分农民群众平等的享有公共体育服务的权利，影响了农民群众的健身热情和体育锻炼效果［8］。可见，新时期，要改变政府在农村公共体育服务中低效供给的现状，就必须转变政府在农村公共体育服务中的角色。

4.3 后续组织与管理的缺乏问题

农村公共体育服务是一项复杂的工程，整个服务大致应该包括资金投入、设施建设、健身与指导、运动宣传、竞赛组织、体质监测评价、健身开展工作情况的调查监控、场地器材保护维修等。然而，由于各种原因，在农村公共体育服务的后续阶段，有部分服务环节被弱化或忽视。一项来自山东省的调查显示：上级体育行政机构对乡镇体育工作经常进行检查指导的仅占43.66%，仅10.84%的村民接受过体育指导服务，仅有14.91%的乡镇经常组织开展体育活动［9］。一项来自重庆市的调查显示：在影响村民参加体育锻炼的因素中，缺乏组织指导占了52.30%。由此可见，农村公共体育服务的后续组织与管理还相当缺乏。

5 我国农村公共体育服务供给侧改革的协同治理

5.1 协同理论阐释

协同理论，是系统科学的重要分支理论。协同论主要研究远离平衡态的开放系统在与外界有物质或能量交换的情况下，如何通过自己内部协同作用，自发地出现时间、空间和功能上的有序结构［10］。新时期，对农村公共体育服务供给侧改革的协同治理，提高供给结构对农村公共体育服务需求变化的适应性和灵活性，减少无效供给，实现更高水平的供需平衡，更好满足广大人民群众的体育需要，促进农村体育持续健康发展。

5.2 农村公共体育服务供给侧改革的协同治理路径

5.2.1 引入社会力量参与农村公共体育服务 新时期，公共体育服务供给的规模和质量已经越来越难于满足新时期农村群众对体育的需求。“十二五”规划明确提出要积极鼓励社会力量（指能够参与、作用于社会发展的基本单元，社会组织、社会团体、慈善事业、公司、企业及个人等）参与我国公共服务建设。新时期，把社会力量引入农村公共体育服务建设，充分发挥社会力量的财力资源优势和人力资源优势，解决农村体育发展过程中的问题，毕竟是小范围的、短期的行为。如何把社会力量深入地、有一定范围地、长期地引入到农村公共体育服务中来，从而实现社会力量与政府服务优势互补、有机融合。这就需要政府制定相应的优惠政策，通过各种激励机制，积极鼓励和引导社会力量参与农村公共体育服务。政府要发挥其“掌舵”的职能，充分调动社会团体、组织及企业，让他们来参与农村公共体育服务的具体供给，政府的主要职责是监督和管理。例如：政府可以采用合同或协议的形式，把资金拨付给生产体育器械、运动设备的公司或企业，让他们为农村公共体育发展提供服务。公司或企业同时为了实现成本最小化，就会根据农村地域特点、民族特点、居民结构特点等，有针对性、有重点地进行服务投入［11］，实现资源投入效率的最大化。综上可知，引入社会力量参与农村公共体育服务，既解决了政府在农村公共体育服务供给中的难题，又形成了一种“自下而上”的、“多元化”的农村公共体育服务供给模式，最终实现农村公共体育服务供给的高效性和可持续性。

5.2.2 实现农村公共体育服务供给的结构性调整

我国政府长期“自上而下”农村公共体育服务供给模式，导致当前我国农村公共体育服务的供给存在严重的结构性失衡现象。新时期，发挥政府的特长，实现政府在农村公共体育服务中的“掌舵”（制定法规、政策，执行监督、管理等）职能，把“划桨”（提供服务）职能交由体育社团和非政府组织来完成，为农村群众提供平等的和高效的公共体育服务。首先，农村公共体育服务的供给要充分结合地区经济差异、地域文化差异、民族差异、人群结构特点差异等，实现有重点和有针对性的供给。如针对民族差异，在为西南少数民族地区的农村体育提供公共服务时，要重点提供与少数民族体育文化特点和精神相契合的体育供给服务，既能迎合他们的体育习惯，又能进一步发展民族地区的体育文化，从而实现供给效率的最佳化。针对人群结构特点差异，以农村儿童、老人为例，他们属于参与体育运动的弱势群体，在进行场地设施建设投入时，要充分考虑到弱势群体的身心特点和运动需要，为他们投入专用的和适用的体育设备。国外在这方面做得非常出色，课题组曾利用对加拿大考察学习的机会，对加拿大的群众体育设施进行了调研。从调查中发现，器材设施的高度和宽度都根据人群年龄特点进行了针对性的设计，比如缩小版的篮球架、缩小版的足球门、缩小版的球等，这就非常有针对性地为年龄较小的儿童提供了运动条件。对此，我国做得还很不够，基本上是以成人的标准给予建立的公共体育服务设施，对中老年和儿童难以达到有效使用的目的，这将是我们下一阶段投入时考虑的重点。最后，农村公共体育服务的投入包括场地设施建设与维护维修投入、基层体育组织组建投入、健身指导与宣传的投入、体育活动组织与竞赛投入、群众体质监测评价投入等，需要说明的是，每个环节的投入都有其至关重要的作用，在投入时要根据具体情况，适当调整投入比例，以实现投入的最高效率。英国、澳大利亚等国家农村体育发展的成功经验告诉我们，只要充分重视和坚持政府的“掌舵”职能，发挥社会团体、组织的“划桨”职能，在农村公共体育服务过程中出现的诸多问题就会迎刃而解。

5.2.3 建立农村公共体育服务供给的绩效评价体系 党的十八大明确提出要实现我国政府职能从“经济型政府”向“服务型政府”的转变”。“十三五”时期是我国“服务型政府”建设的关键时期，在这个建设“服务型政府“的大背景下，公共服务绩效评价正在逐渐成为政府绩效评价中的重点。构建一套科学、适用、有效的农村公共体育服务供给的绩效评价体系，是检验和提高政府农村公共体育服务效率、农村群众表达礼仪和参与农村公共体育服务机构管理的重要途径［12］。利用现代科学的评价理论、工具、方法和手段建立科学的绩效评价体系，对农村公共体育服务供给效率进行科学评价。首先，组建科学合理的评价团队。构建以地方政府评价、农村群众评价为主体和重点，专家学者、媒体和专业评价机构参与的农村公共体育服务供给的绩效评价团队。以实现多元参与评价，提高评价的科学性和客观性。其次，以科学发展观为指导，以满足农村群众体育需求为导向，坚持科学、客观、全面、系统和可操作性原则，构建农村公共体育服务绩效评价指标体系［13］。再次，选用适合的评价方法［13］。基准法、层次分析法、数据包络分析法（DEA）等是对公共服务进行绩效评价的常用方法，根据评价的具体需要选用适合的评价方法，以实现评价结果的准确性。此外，对评价结果提出对应的奖惩措施，并根据评价的结果对农村公共体育服务中存在的问题的进行调整和修正，以进一步强化和提高政府的农村公共体育服务能力。最后，通过各种途径丰富农村体育事业发展的评价体系，并建立健全农村公共体育服务问责制，以实现农村公共体育服务绩效评价的科学性和规范性。

6 结语

新时期农村体育发展是我国社会主义新农村建设的重要内容，是实现我国从体育大国走向体育强国的重要环节，是我国全面奔向小康社会的必经之路。在新时期，随着农村居民参与体育运动的基数不断增大，对体育设施服务、体育组织服务、体质监测服务的需求将不断提高。然而，由于我国政府长期对农村包揽式的、自上而下的公共体育服务投入模式及后续组织和管理的缺乏，使得农村公共体育服务存在体育经费投入不足、体育场地设施建设不足、供给侧结构失衡等问题。基于此，笔者从协同治理理论角度提出了从引入社会力量参与农村公共体育服务，对农村公共体育服务供给侧的结构进行改革，建立农村公共体育服务供给侧的绩效评价体系等方面对我国农村公共体育服务供给侧结构进行改革，通过改革推进结构调整，扩大有效供给，实现更高水平的供需平衡，这将更好满足广大人民群众的体育需要，更有力促进农村体育持续健康发展。

［1］卢元镇.社会体育导论［M］.北京：高等教育出版社，2004：143.

［2］王一鸣，陈昌盛，李承健.人民要论：正确理解供给侧结构性改革［N］.人民日报2016－03－29（7）.

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［5］魏严飞.烟台市农村体育公共产品供给和需求现状的调查研究［D］.烟台：鲁东大学体育学院，2013.

［6］杨伟.昆明市农村公共体育服务现状调查［D］.四川：成都体育学院，2015.

［7］高丽红.山东省农村体育资源的现状及开发与配置的对策研究［D］.曲阜：曲阜师范大学，2011.

［8］胡庆山，方千华，张铁明，等.迈向体育强国的农村公共体育服务体系建设［J］.上海体育学院学报，2011，35（5）：12－17.

［9］于军，姜玉泽，杨永明.从农村体育发展的影响因素看社会主义新农村建设目标下山东省农村体育发展战略［J］.山东体育学院学报，2008，24（12）：24－25.

［10］智库百科.协同理论［EB／OL］.（2012－03－14）［2016－04－12］.http：／／wiki.mbalib.com／wiki／.

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［12］宋娜梅，罗彦平，郑丽.公共体育服务绩效评价：指标体系构建与评分计算方法［J］.体育与科学，2012，33（5）：30－34.

［13］魏晶晶.辽宁县级政府公共服务绩效评价［D］.沈阳：辽宁大学，2012：2－9.

责任编辑：乔艳春

Collaborative Governance Path on Rural Pub lic Sports Serving Supp ly-side Reform

ZHENG Li1，ZHANG Yong2
（1.School of P.E.，Chongqing Normal University，Chongqing 401331，China；2.Sichuan International Studies University，Chongqing 400031，China）

Vigorously developing rural sports is an im portant content of socialist new rural construction and it is the only way for China tomove forward from a sportgiant to a sport power.The efficiency of the rural public sports service w ill directly affect the rise and fall of the rural sports development.How to im prove China’s rural public sports service ability and efficiency is an im portant subject of sports work in the new period.From an objective perspective，this article surveys the current situation of rural public sports service demand，the existing problems and the influencing factors.And through em pirical study for the foreign public sports service，the authors also explore the supply-side reform and the way of governance of China’s rural public sports service from an internationalangle.The above aims can be achieved from the following aspects：introducing the social forces to participate in rural public sports services，adjusting the structure of the rural public sports service supply and establishing the performance evaluation system which can improve the ability and efficiency of the rural public sports service supply.Thesemeasures help to further promote national fitness in China.

rural；public sports service；supply-side reform；governance path

G812.0

A

1004－0560（2016）03－0019－05

2016-04-12；

2016-05-15

重庆市教委人文社会科学研究（14SKE05）。

郑 丽（1973—），女，讲师，学士，主要研究方向为体育人文科学与体育教育学。

张 勇（1981—），男，讲师，硕士，主要研究方向为体育人文科学与体育教育学。