域外食品安全制度管控

文/食品药品犯罪研究课题组

域外食品安全制度管控

文/食品药品犯罪研究课题组

美国食品药品管理局工作人员在对食品进行检查

食品安全是世界各国关注的焦点，无论是大陆法系国家，还是英美法系国家，对此都高度重视，这些国家在食药犯罪防治方面，积累了很多先进的成功经验。本文从两大法系国家在食药安全立法、机构设置、参与主体、防治措施等方面入手，系统介绍相关国家加强本国食药安全监管，防治该领域各种违法犯罪活动等方面的措施，以期为我国食药犯罪防控制度建设提供借鉴。

立法措施

德国 德国的食品安全监管法律体系是由《食品法》《食品和日用品管理法》《HACCP方案》和《指导性政策》构建而成，成为德国食品安全监管的四大法律支柱，并以此组成了德国成熟的食品安全法律体系。德国食品监督的框架法律核心是《食品法和日用品法》，为食品安全的其他法规提供了原则和框架。此外，还有一系列诸如《畜肉卫生法》《畜肉管理条例》《禽肉卫生法》《禽肉管理条例》《混合碎肉管理条例》等针对特定食品的法律规范等。这些法律、法规共同组成了一个法理严密、权限清楚、惩罚分明、可操作性强的食品安全法律体系，为德国的食品安全保障奠定了坚实的法律基础。

日本 日本以《食品卫生法》《食品卫生法施行令》和《食品安全基本法》三部法律从大局上对食品生产、消费的整个过程进行了规范，主导了食品安全管理的走向。在细节上，制定了涉及食品分类、食品生产消费环节的专门法律。例如，根据不同的饮食品种，制定了《牧场法》《植物防疫法》和《转基因食品标识法》等；根据不同的生产消费环节，制定了《水道法》《农药取缔法》和《包装容器法》等。

美国 该国政府共制定和修订了30多部与食品安全相关的综合性法律和具体法规，除上述提到的法律法规外，还有《公共卫生服务法》《食品质量保护法》《蛋类产品检验法》等。2011年1月4日，奥巴马总统又签署了国会两院通过的《食品安全现代化法案》，该法强调，在食品安全问题上应以预防为主，而非事件发生后的补救措施。2013年1月4日，美国食品和药品管理局发布《农产品安全标准条例》和《食品预防控制措施条例》草案，把对食品安全的监管起点推进到田间和生产商。这两部法律是落实《食品安全现代化法案》以预防为主工作措施的具体体现。这些法律法规覆盖了所有食品，为食品安全制定了非常具体的标准以及监管程序，从而实现对各种食品“从农田到餐桌”的全程监控。

英国 该国是较早重视食品安全并建立完备监管机制的国家之一，其法律体系完善，法律责任严格，监管职责明确，措施全面具体。1984年，英国出台了《食品法》。该法强调“企业作为当事人应对食品安全负责,企业应根据食品安全法律法规的要求来生产食品,确保其生产、销售的食品符合安全卫生标准”。之后,英国又在1990年制定了《食品安全法》,其目的是确保所有食品满足消费者在性质、物质、质量上的期望,并不受误导；强化公众健康和消费者利益,并具体规定违反食品法的行为及应受的处罚。

监管机构设置

德国 食品安全局和联邦消费者协会等部门联合成立的“食品召回委员会”。德国食品、农业和消费者保护部是联邦范围内的最高主管部门,负责颁布相关的法律法规，下属联邦消费者保护和食品安全局以及联邦风险评估局。联邦消费者保护和食品安全局主要的职能是风险管理以及在联邦范围内和联邦之间协调相关的事务。该局设有监控委员会,该委员会下设若干分会。联邦风险评估局主要进行风险评估和风险信息传送。各州负责执行落实各项监控措施并成立相应的机构。

日本 强化政府的监控与管理。日本的食品安全监管机构主要是厚生劳动省和农林水产省，2003年设置的食品安全委员会作为民间力量参与食品质量管理，从而形成了食品安全委员会、农林水产省和厚生劳动省“三位一体”的政府宏观管理体系。厚生劳动省下设31个食品卫生检疫所，七个地方厚生局。厚生劳动省通过制定统一的食品安全标准，对本国食品企业实行许可经营，提高了食品市场的准入门槛，尤其是对进出口及国内市场的食品卫生实施监管。农林水产省作为食品安全监管的另一政府职能部门，主要职责是负责生鲜农产品(植物、肉类、水产品)的安全性。主要部门包括：食品安全危机管理小组、八个地方农政局以及消费安全局。

美国 联邦食品安全监管机构和地方州食品安全监管机构是美国食品安全监管主体。在联邦层面，由“总统食品安全管理委员会”负责协调食品安全监管的全面工作。美国政府食品安全监管体系中涉及食品安全监管职能的机构共有20多个，基本实行垂直管理。卫生和公共服务部（HHS）下属的食品药品管理局（FDA），负责国内生产及进口的80%的食品监管工作。农业部及其下属的食品安全检验局（FSIS）主要监管国内和进口的肉类、禽类产品的安全。动植物健康检测中心 (APHIS)主要负责动植物疫病的监测工作。联邦环境保护署（EPA）主要负责用于庄稼的农药的审批工作，并制定食物中残留农药的限量标准、饮用水标准，管理有毒的物质和废物，防止其进入环境和食物链。卫生部下属的疾病预防控制中心（CDC）主要负责对食源性食品安全事故进行应急处置，与其他机构协作对食源性疾病爆发的趋势和规律进行监测；商业部下属的国家大气和大洋局（NMFS）负责推荐性的海产品检验项目；财政部下属的酒类、烟草和火器管理局（BAFT）负责对酒精度在7%以上的酒精饮料进行监管，并制定相关标准。美国联邦政府负责全国范围或者州际之间的食品安全监管工作，各州和地方政府负责监管辖区内的所有食品。

英国 采取的是成立专门的独立食品安全监督机构的模式。依据英国《1990年食品安全法》的规定，食品安全监管职能在中央原来属于农业渔业及食品部（MAFF），1999年11月，英国成立独立的食品安全监督机构——食品标准管理局（Food Standards Agency）负责食品及其生产加工的食品安全管理。该局代表英王履行职能，并向英国议会报告工作。食品标准局的职能包括政策制定、服务、检查、监督。在欧盟体制下,食品标准管理局代表英国政府处理食品安全和食品标准相关事宜,协助欧盟建立欧洲食品法律框架。

监管参与主体

德国食品安全人员对食品样品进行检测

德国 食品安全保障网络主要由生产层面、联邦层面和欧盟层面三个层面组成。生产层面以食品生产者为主要负责人，食品生产企业、餐饮业主及农户都属于这一层面。食品检测机构通过抽样检查的方式，定期检测食品生产者的产品质量和其自身的管理情况。联邦州的食品安全机构负责协调各州之间的食品安全检测活动，并且和联邦粮食、农业和消费者保护部进行紧密的合作。在联邦层面，联邦粮食、农业和消费者保护部负责制定有关食品安全的法规，并采取不同的风险管理措施；联邦风险评估研究所、德国商品测试基金会、联邦消费者中心联盟、消费者保护、食品和农业信息服务协会及德国营养学会独立承担科学检验工作，为联邦粮食、农业和消费者保护部提供必要的科技支持；联邦消费者保护和食品安全局则负责联邦州、联邦和欧盟之间有关食品安全的协调工作。

日本 对食品安全的参与主体主要是食品安全委员会、农林水产省和厚生劳动省以及所下设的机构，强调政府部门的刚性监管，政府有关部门是日本食品安全监管体系中的主导和核心力量。企业作为食品安全的责任人也积极参与到对食品安全负责中来。与此同时，民众作为监督力量积极参与食品安全监管。

美国 除了承担食品安全监管的政府机构以外，还有众多社会力量。行业协会是一种民间性组织,它不属于政府的管理机构系列,而是政府与企业的桥梁和纽带。与食品相关的行业协会多种多样,覆盖面非常广泛,而且更有针对性；美国消费者联盟是美国最重要的保护消费者权益的社会团体,成立于1936年,是独立于政府之外的非营利性组织。该联盟的主要任务是对各种商品包括食品进行比较检测,并公布检测结果;向消费者提供各种消费品的客观情报;通过发行各种杂志、书籍、电台节目等引导消费者合理消费。新闻媒体在监督美国食品安全的过程中,起到了重要的作用。

英国 食品安全首先是食品生产者、加工者和居于食物链中的其他人（包括消费者）的责任。政府在食品安全监管中的主要职责就是最大限度地减少食品安全风险。食品安全的具体执法工作主要由地方政府和口岸卫生执法部门承担。食品标准管理局根据有关地方政府食品安全执法框架协议和《食品安全法》下的操作守则对上述部门的监管情况进行监督。

监管措施

德国 食品安全方面的制度包括食品包装标示制度、食品追溯制度、市场准入制度等。食品包装标示制度按照食品标示法规，在包装标示中必须标明生产者、生产流程、产地和企业名称、食品成分、生产日期和保质期、认证标签等。所谓可追溯制度实质上就是食品信息可追踪系统或食品在各个阶段信息流的连续性保障体系，必要时可进行历史信息回溯，以便查明问题的原因。市场准入包含两个方面：一是凡欧盟以外国家生产的食品进入德国，均须在欧盟边境按照有关规定进行检疫检查，进入德国时要进行复检。如发现问题不能处理的要就地销毁；二是国内产品进入市场，要对食品生产和加工企业实行许可制度，对食品出厂实行检验制度，对食品入市进行认证管理。

日本 在食品安全规制方面建立了一系列卓有成效的制度。主要有HACCP 承认制度、食品安全追溯制度、食物中毒报告制度、食品标识制度、“肯定列表制度”等。HACCP 制度是一种可以防患于未然的监控体系，它强调的是企业自身的能动作用，监控的重点在于预防而不是成品的最终抽样检查。食品安全追溯制度是日本近年来在食品过程化管理制度中的新尝试。该制度的目的是全面而科学地监控食品移动的全过程,确保不仅能在发生事故时迅速而准确地查明原因,追回问题食品,而且还有利于促进监管措施的透明化,提高食品安全规制的能力和食品安全的可信任度。除此之外，日本还建立了食品标识制度。主要包括在食品外包装上清楚写明食品标识的内容,使消费者无须打开包装就能了解其标识内容。还有在容器外包装上必须简单、明了地写明食品标识的内容,且为消费者容易理解，以及要求食品标识的语言必须包括日文,且应用易读易懂的词语正确记录食品标识的内容。2006年，日本正式颁布《食品残留农业化学品肯定列表制度》（简称“肯定列表制度”），包括一律标准、豁免物质、最大残留标准量三个部分，通过增加进出口检测项目和提高检测标准，加强对食品中化学物质残留的管理。

美国 美国十分重视建设保障食品质量安全的管理和控制体系，对食品质量安全的管控贯穿于“从农田到餐桌”的全部过程。“从农田到餐桌”的质量控制体系主要包括四个方面：一是生产标准体系，其中又包括了国家标准、行业标准和企业操作规范；二是质量认证体系，食品企业生产的食品要想在市场上流通，至少需要通过三项质量认证，即“危害分析和关键控制点（HACCP）”安全卫生认证、ISO9000国际管理体系认证、ISO14000国际环保体系认证；三是食品安全检测系统，联邦食品安全监测机构，各州和各行业相应的检测机构，以及生产厂家和农场的自检中心等构成了美国的食品安全检测系统，食品进入流通前必须经过合法单位的质量检测；四是食品召回制度，在美国如果发现不合格食品，生产厂家和销售部门会主动召回已经出售的商品，并退还消费者的货款，如果生产厂家或销售商家拒不召回问题食品，FDA有权强制召回问题食品。

英国 在食品安全监管方面，严格执行食品追溯和召回制度。监管机关如发现食品存在问题，可以通过电脑记录很快查到食品的来源。一旦发生重大食品安全事故，地方主管部门可立即调查并确定可能受事故影响的范围、对健康造成危害的程度，通知公众并紧急收回已流通的食品；同时将有关资料送交食品安全署，以便在全国范围内统筹安排控制事态，最大限度地保护消费者利益。在追溯制度方面，国家建立统一的数据库，包括识别系统、代码系统，详细记载生产链中被监控对象移动的轨迹，监测食品的生产和销售状况。此外，英国还建立了食品追踪机制，要求饲料和商品经销商对原料来源和配料保存进行记录，要求农民或养殖企业对饲养牲畜的详细过程进行记录。为追查食物中毒事件，英国政府还建立了食品危害报警系统、食物中毒通知系统、化验所汇报系统和流行病学通信及咨询网络系统。（图片来自网络）