世界安全秩序与中国实践研究

赵宏瑞，杨一泽

(哈尔滨工业大学 法学院，哈尔滨 150001)



世界安全秩序与中国实践研究

赵宏瑞，杨一泽

(哈尔滨工业大学 法学院，哈尔滨 150001)

联合国安理会的70年历史，呈现为当代世界上的最重要、最普遍的国家安全保障体系。中国作为联合国安理会常任理事国中唯一的第三世界国家和社会主义国家，既是参加联合国“维和”最积极的国家，又是最少使用安理会否决权的大国，这折射出中国一直秉持推动政治协商、和平解决争端的“和安”立场。伴随着中国崛起，人类文明史中自欧洲的“均势”安全思想、美国的“制衡”安全思想之后，中国的“和安”思想作为第三种和平思想，更多地呈现在国际舞台,体现出了中国特色。在未来的世界安全秩序中，“协商+均势+制衡”三大“和平思想”将会互动演进，将体现为世界和平与安全文明的新走向，这是中国崛起带给世界的多元化选择，是推动未来世界安全秩序走向和谐理性的新能量。

世界秩序；安理会；否决权；和安思想

基辛格在其新书《世界秩序》中指出：世界秩序虽是西方一手建立的并声称全球适用，但“正处在一个转折点上”；进而提出了“均势、权力、正当性三位一体”可以作为世界秩序的理论内核[1]。2015年9月底中国主席习近平访问西雅图时，就引用《世界秩序》一书的最后一句话来问候基辛格：“评判每一代人时，要看他们是否正视了人类社会最宏大和最重要的问题，而政治家必须在结果难料的情况下做出应对挑战的决策。”*参见习近平在美国华盛顿州西雅图市出席华盛顿州当地政府和美国友好团体联合举行的欢迎宴会发表的讲话内容。http://news.southcn.com/china/content/2015-11/14/content_136917648_6.htm。然而，什么是“人类社会最宏大和最重要的问题”？基辛格“均势、权力、正当性三位一体”的理论，是否解答了这一问题？

一、近现代世界安全秩序的法治溯源与历史回顾

图1 欧洲大陆400年来六强争霸下的“均势制衡”图解

早在220多年前，如果把当时北美大陆的安全秩序类比欧洲的话，则从1787年《美国宪法》之中可以发现“分权制衡”的权力设置决定了美国安全秩序的法治准则。1787年《美国宪法》奠定了美国政治制度的法律基础，即奉行“三权分立”的政治思想，《美国宪法》中的“分权制衡”理论是由美国当时特定的历史条件决定的。然而，“分权制衡”的安全秩序从一开始、直到现在都饱受质疑，例如威尔逊总统和佛朗西斯·福山教授都认为“分权制衡”下的《美国宪法》最大缺陷在于多重权威，责任混淆，否决至上，效率低下*美国前总统威尔逊在《国会政府》报告中指出“就目前的美国联邦政府而言，它因为分权而缺少力量，因为多重权威而行动迟缓，因为程序纷繁而举步维艰，因为责任不清、行动缺乏方向性而效率低下……”；而当代著名的美国政治学者佛朗西斯·福山也在美国2014年《外交》双月刊9/10月号上撰文《衰败的美利坚——政治制度失灵的根源》，他仔细剖析了美国当代政治制度的诸多流弊，“美国的政治制度逐渐衰败，因为其传统的制衡体系愈发强化并日益僵化”，并在该文结尾处感叹改革无望、“死路一条”。。

早在70年前的二战胜利前夕，《联合国宪章》(以下简称《宪章》)被认为是开启了新的世界秩序——联合国的根本大法，它既确立了联合国的原则、宗旨以及组织机构设置，又规定了成员国的责任、权利与义务，并在决定世界安全秩序的根本问题上规定了处理国际关系、维护世界和平的基本原则和方法。《宪章》设置了联合国安全理事会(下称“安理会”)和五大常任理事国“均势+制衡”的世界安全秩序，规定了联合国安理会是唯一有权决策采取行动维护世界安全秩序的联合国机构，能够做出全体会员国都有义务接受并执行的决定；同时，《宪章》赋予了安理会理事国以投票权、赋予了其中五大常任理事国以否决权，确立了集体决策与大国否决相结合的世界安全秩序。

70年来，从当前国际社会与联合国196个会员国的国家安全秩序来看，安理会否决权的设置，是世界安全秩序机制的一种历史性创新。作为一种特殊的表决机制，安理会否决权的产生是基于二战后各个大陆迫切的安全秩序需要，同时也有着复杂的地缘政治根源。第二次世界大战宣告一战后的国际联盟(下称“国联”)的彻底失败，美苏等大国也因种种原因没有参加或退出了国联，其中一个重要原因就是国联一直坚持“全体一致”原则，这相当于各成员国均有世界安全秩序的否决权。理性反思国联失败的历史教训与二战反法西斯战争胜利成果，“大国道义”的实践被全世界清晰地认同为世界和平的保证；同时，战胜国肩负起维护世界和平与安全的责任与道义也需要上升为国际法律秩序，这就决定了联合国的根本基础在于“大国一致”、而非“全体一致”原则，即：安理会就非程序性问题进行投票表决时，只要其中有一个大国不同意，决议就不能通过，这对消弭地区危机起到了极大的推动作用，体现了人类千百年来所希望建立的一种国际安全体制，以求消除发生世界大战的危险，达成维护世界和平的美好意愿。

二、联合国的维和使命及其安理会否决权的机制解析

联合国的根本使命是实现《宪章》中所追求的世界和平。自1948年以来，联合国的维和行动共计执行了69次*参见联合国网站：http://www.un.org/zh/peacekeeping/。，目前的维和行动项目有16个，维和军事人员(包括警察和军事观察员)共有98 071人，文职人员17 277人，志愿人员2 015人，自2013年7月1日至2014年6月30日，联合国核定的最近年度维和行动总预算为78.3亿美元。图2标示出截至2014年6月30日的“联合国维持和平”基本情况。

图2 2014年6月30日联合国维和行动分布图

联合国维和与安理会否决，构成了现实世界安全秩序中的“二律背反”(antinomies)。所谓安理会否决权，是指对于非程序性事项决议的表决，应做到包含有五大国在内的至少9个安理会理事国同意才可以通过议案；安理会投票的核心机制就是否决权问题，这也被称为“大国一致原则”。在联合国安理会所有的十五个理事国中，五大国的实力与特殊地位是相较于其他十个国家为强的。在安理会表决的过程中，一方面五大国应承担起更大的责任与道义，以维护世界和平与安全、促进国家间的合作，但是，另一方面五大国各自否决权的行使无论如何不能超越本国和本地区地缘安全利益的束缚[4]。此“二律背反”，折射出了世界安全秩序的现实主义倾向；利益与道义，尽管构成了“二律背反”，同时也是大国利益与道义的“二者竞合”(concurrence)。

(一)加权表决与国际道义的竞合

“亲爱的威尔，”年轻的女子用纸条回答说：“见到你的字条真高兴。我记得昨天我说的是‘不行’，但是我实在想不起是对谁说的了。”

安理会的投票机制是基于当时的政治局势而设，五大常任理事国都曾在某一时期行使过否决权。关于安理会的否决权机制问题，中共中央党校国际战略研究所门洪华副教授在“否决权机制及其未来”一文中指出：从法律意义上讲，否决权是加权表决制的一种表现形式。加权表决制(Weighted voting system)是一种根据成员国实力的大小、责任和贡献的多少以及利害关系的轻重等因素来分配投票权的一种表决方法[5]，这是与一国一票制度相反的一种表决方式。但是，否决权的实质并不完全等同于加权表决制，否决权的行使体现了大国在维护自身国家意志的同时，必须以《宪章》基本原则为第一要义，信守公平正义理念，最终实现国际法治与道义下的世界和平最大化。

(二)大国否决与主权平等的竞合

国际法是调整国际关系的法律规范，其主要的主体即主权国家同时也是国际关系的主要参与者，因此国际法不可能超出国际社会的实力背景之外而独立存在。而在国际组织中的各个国家，不论大小与强弱，在本质上都是平等的，但它们各自在国际关系中的作用仍有一定的差异性，这是由各国国家实力和发展水平决定的。否决权的存在，虽然意味着五大国在国际社会中需要承担更多的责任与道义，但这也在一定程度上竞合了主权平等的原则——只把某项权力分配给少数国家，虽然容易造成大国之间的争端无法解决，但也会避免某大国主张霸权主义时并不能为所欲为。

安理会作为一个大国角逐的国际性舞台，不可避免地成为大国之间相互为用的缩影。但是，《宪章》对于否决权的设计，无论如何不是为了脱离最初维护国际和平与安全的宗旨，不是为了放纵五大国的权力而牺牲全人类的安全利益。实际上，随着各国之间国际关系逐渐趋于缓和，常任理事国在国际交往之中对否决权的行使变得越来越谨慎。

(三)结盟对抗与文明协商的竞合

格里高利·康斯坦丁诺维奇·奥尔忠尼启则，是前苏联的政治活动家，他在一次讲话中提道：“否决权并不是特权，而是在安理会内部寻求有效平衡的决策乃至实现整个联合国良好运作的重要因素。”①

①参见奥尔忠尼启则于2008年4月21日在北京人权论坛发表的讲话，网址：http://www.china.com.cn/news/2008-04/21/content_14987048.htm。

②参见联合国安理会决议,网址：http://www.un.org/zh/sc/documents/volumes/。

在冷战时代，安理会经历了否决权的频繁使用，这体现了美、苏两大阵营争夺世界霸权的真实状况；而近年来，由于美国单极霸权主义强权政治甚嚣尘上，并不断在国际大环境下作祟，美国常常采取单边主义、绕过联合国集体决策而独立行动，在这种情况下，强调否决权的存在就显得更为必要。

在当初，否决权的设计，兼顾了确保联合国行动的平稳有效和维护大国地区利益的双重动机。它一方面能够在制度上避免一国单极霸权的为所欲为，另一方面也努力把大国影响力局限在各自区域的地缘政治里。尽管由于强调“大国一致”的原则容易造成大国之间的争端无法解决，这在一定程度上降低了效率性，但是，这已经体现了当时制度设计者所能够总结人类文明与集体安全的最大努力。

三、当代世界安全秩序的转折与中国行使否决权实践

在二战后的70年来，世界安全秩序的整体演进经历了三个时代：第一个是最初46年的冷战时代，第二个是随后24年美国自诩“领导世界”的单极霸权时代，第三个自2015年俄罗斯出兵叙利亚以及安理会以“大国一致”的原则通过打击中东伊斯兰国(IS)的决议起、世界安全秩序进入了以中东为火药桶、以中美俄欧多极维持安全秩序的多极维和时代。其中，美国单极霸权的第二时代是世界安全进入第三时代的历史先导。美国依照其战后1947年《国家安全法》及历届总统的《国家安全战略》，在第二时代中自诩有义务和责任来“领导世界”，并实践了其主导全球治理的“两洋安全战略”，如图3所示，即：在大西洋方向通过其结盟的“北约集团”来遏制俄罗斯、控制中东资源，同时在太平洋方向通过其盟国实行所谓“亚太再平衡”战略来抵消中国崛起和俄罗斯东面的威胁[6]。

图3 美国单极霸权下的24年“两洋安全战略”图解

中国自恢复联合国合法席位以来，通过在联合国安理会的投票，表现出了中国对国际事务的态度和立场，也体现出了中国的外交特色与文明风范。中国一直努力维护世界和平与安全，谨慎行使否决权；中国一直致力于促进本国和整个国际社会的和平与安全、维护国际秩序的公正和稳定、努力捍卫宪章的宗旨与原则。解析中国在联合国安理会为数不多的行使否决权的实践，可以一窥中国在国际安全体系中的国家角色定位与国家利益考量。

通过对中国在安理会行使否决权的实践进行研究，可以看出中国作为安理会的常任理事国，为维护世界和平与安全并制止侵略做出了巨大贡献，并且始终跟进推动地区间政治、经济热点问题的协商解决、和平发展。中国自恢复联合国合法席位以来仅行使过的9次否决权实践如下图4所示②：

图4 1971年—2014年底中国行使过的9次安理会否决权图表

通过上图可以看出，中国在世界安全秩序问题上始终坚持独立自主性、恪守大国道义性。从中国行使否决权的历程来看，中国在政治立场上不仅仅是维护自身的国家主权利益，还常常尽力去帮扶第三世界国家的利益[7]。伴随着中国各方面实力的增长，中国应做好准备承担与自身实力相适应的更大的国际责任，而对否决权更为合理的使用，则将是其中的重要内容。

中国在安理会五大国之中之所以最少地使用否决权，恰是因为中国一直秉持平等政治协商、和平解决争端的“和安”立场。这是自欧洲“均势”安全思想、美国“制衡”安全思想之后，伴随中国崛起而更多呈现在国际舞台上的中国特色。“协商+均势+制衡”三大“和平思想”，是世界和平的未来走向，是中国崛起带给世界的多元文明选择，是促动未来世界安全秩序走向和谐理性的正义能量。

四、全球治理演进中安理会否决权机制的挑战与前瞻

否决权只有少数国家拥有，五大国以外的国家常常认为其不利于公平的国际秩序的建立。

(一)否决权机制存在的问题

关于实质性决议必须得到所有安理会常任理事国的同意，即大国否决权的存在，使其持有的少数票在安理会决议的表决过程中拥有了取消多数票的效力。例如印度学者阿兰德所言：“五大国在联合国安理会及其他场所的特权不符合主权平等原则，并使主权平等原则仅仅具有一种感情上或礼仪上的意义。”

在1996年年底联合国秘书长换届的问题上，由于秘书长加利对美国一直所推行的强权政治做法不满，并对美国动辄对他国实行制裁也很有意见，主张提高发展中国家在联合国中的地位，使美国深感它在联合国的地位受到冲击，所以，美国政府发言人曾声称必要时将行使否决权阻止加利连选连任。由此可见，特定时期的特定大国，也存有对安理会否决权机制滥用的倾向；联合国如果不采取有效的制裁措施限制否决权的滥用，也会助长某些大国推行霸权主义与强权政治的势力。

(二)否决权机制面临的挑战

安理会常任理事国的否决权，反映了五大国在联合国拥有特殊地位；大国滥用否决权，又为以强压弱和少数对抗多数的行为提供了舆论口实。自二战后的旧金山会议至最近一届的联合国大会以来，几乎每届联大都会有国家提出改组安理会，或重新审查修改《联合国宪章》中有关否决权条款的提案。历史上曾多次出现过的苏联与美国滥用否决权的事件，在当时就激起了广大中小国家希望联合国发挥公正作用以及实现大小国家一律平等的强烈愿望与呼声，可见，国际社会之中要求对否决权进行改革的呼声一直存在。

对此，各国纷纷提出各自的意见：有些国家建议增加安理会成员以及常任理事国席位，使其他国家有更多机会参与表决权的行使，以确保地区代表性；而有些国家则提倡对否决权的使用范围加以限制，或者改变否决权在安理会表决过程中所占的分量等。首先美国是极力反对取消否决权的，其理由是因为这个权力是美国实现“美国统治下的和平世界”所必需的手段和工具，即便其他四国都同意取消否决权，美国也不会同意。五大国所拥有的否决权是它们区别于其他国家的特权，也是它们提高其自身国际地位并进行国际竞争的筹码。

由此可见，限制或扩大否决权的使用范围，即使面临诸多挑战，但在国际格局没有发生大的变局的情况下，维系二战果实、维护集体安全、巩固既有体制，恐怕仍是未来安理会否决权机制得以存在的现实土壤与实力前提。

(三)中国推动全球治理的前瞻

中国作为联合国安理会常任理事国之一肩负着减少国际冲突，促进世界和平的道义与责任，且任重道远。在对否决权使用的问题上，中国作为安理会中唯一的第三世界国家，一贯坚定地同广大发展中国家站在一起，始终坚持实事求是、伸张正义、维护国际和平与安全的原则，倡导和平解决争端、谨慎地行使否决权。

在联合国各项决议的表决历程中，中国在联合国秘书长人选、阿以冲突和个别成员国入会等问题上行使了否决权，支持了第三世界国家的合理要求，为被侵略的国家和弱小民族伸张了正义，赢得了广泛的赞誉。

伴随中国崛起，中国在行使否决权次数问题上有逐渐攀升的可能，这也从侧面表明中国敢于表达自身的立场和态度，敢于承担更多、更大的国际道义。中国在融入国际体系、参与联合国等国际组织的过程中，始终坚持独立自主和“伙伴关系”的国家定位，秉持不结盟、不称霸的文明理念，倡导政治协商并谈判解决争端，这将有利于世界安全秩序的和谐发展，推动世界和平的规则导向的法治化进程。

最后，回到基辛格“均势、权力、正当性三位一体”的理论、回到世界安全秩序转折点上来正视“人类社会最宏大和最重要的问题”，中国实践所增添和丰富了的“协商+均势+制衡”三大“和平思想”，不仅代表了世界和平未来走向的正当性(legitimacy)，更是中国崛起带给世界多元文明的“美美与共”正义性(justice)，这是局限于欧美“均势”或“霸权”思维的人所将体会出的中华文明的和谐理性。

[1][美]基辛格.世界秩序[M].中信出版社,2015:69.

[2][荷]胡果·格老修斯.战争与和平法[M].何勤华，译.上海：上海人民出版社，2013:358.

[3]赵宏瑞.世界文明总量论——中国的文明崛起与国安法治原理[M].北京:中国法制出版社,2015:201.

[4]史哲.安理会否决权——“权力政治”的影像[J].欧洲,2002，(6).

[5]黄海莉，门洪华.否决权机制及其未来[J].欧洲研究,2005,(3).

[6][美]阿文德·萨勃拉曼尼亚.大预测:未来20年,中国怎么样,美国又如何[M].倪颖，曹槟，译.北京：中信出版社,2012:236.

[7]丁逸琛.国际体系中的国家利益考量与国家角色定位——对中国在联合国安理会行使否决权的思考[J].理论界,2012,(1).

[责任编辑:范禹宁]

2015-12-10

2015年度黑龙江省经济社会发展重点研究课题(15008/2015)

赵宏瑞(1968-)，男(满族)，黑龙江哈尔滨人，院长，教授，博士研究生导师，主要从事国家安全法治原理、国际经济法、国际公法、财政金融、货币理论研究；杨一泽(1993-)，女，黑龙江哈尔滨人，2015级国际法学专业硕士研究生。

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1008-7966(2016)01-0115-04