对“全面二孩”政策下我国学前教育发展战略的建议

庞丽娟，王红蕾，吕 武

(北京师范大学 教育学部，中国教育政策研究院，北京 100875)



对“全面二孩”政策下我国学前教育发展战略的建议

庞丽娟，王红蕾，吕 武

(北京师范大学 教育学部，中国教育政策研究院，北京 100875)

自《教育规划纲要》实施以来，我国学前教育事业取得了显著发展，资源迅速扩大，“入园难”初步缓解。然而，由于底子薄、欠账多，学前教育仍然是我国教育体系中的最薄弱环节。随着我国“全面二孩”政策实施，给本仍短板的学前教育带来了满足已有需求和新增人口教育需求的双重挑战和叠加压力。为积极适应与支持国家人口新战略，需以改革的精神做好新形势下我国学前教育事业发展目标规划的调整，并创新思维、主动谋划，加快破除体制机制障碍，建立并完善适应新形势的学前教育管理体制、财政投入体制、办园体制、教师队伍建设政策等，抓紧出台《学前教育法》，在有效化解学前教育历史欠账的同时，积极应对新压力，满足新需求。

“全面二孩”政策；教育新增量；人口与教育；教育发展战略；学前教育发展

自2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)实施六年来，我国学前教育事业取得了显著发展与成就，学前教育资源迅速扩大，“入园难”“入园贵”得到了初步缓解。然而，由于底子薄、欠账多、长期滞后，学前教育仍然是我国教育体系中的最薄弱环节和整个教育系统中的短板。近年，随着“单独二孩”政策的实施，特别是随着2015年我国人口发展战略的重大调整——放开实施“全面二孩”政策，学前教育事业面临满足已有人口教育需求和“全面二孩”政策实施后新增人口教育需求的双重巨大挑战和叠加压力。为积极适应新形势，有力支持实施国家人口战略新决策，主动谋划、深入思考我国学前教育事业发展目标与规划，加快破除制约我国学前教育事业发展的体制机制障碍，建立并完善适应新形势需要的体制机制与政策制度，以积极应对新压力，有效满足已有人口和新增人口的教育新需求，是一亟待研究和破解的时代性课题。

一、发展现况：显著发展与依然短板并存

(一)近年我国学前教育事业发展的成就

近年来，随着国家经济社会发展对教育、人力资源和国民素质需求的日趋突出，百姓对子女接受学前教育需求的日愈迫切，党中央国务院日益高度重视学前教育事业发展。2010年，从国家层面全面部署、推动学前教育改革发展，出台了《教育规划纲要》、《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(以下简称“国十条”)，并连续实施学前教育三年行动计划，以中央财政积极推进八大学前教育重大项目。各地方政府也积极响应，做规划、加大投入，纷纷出台当地加快学前教育事业发展的各项政策举措，积极制定并实施第一期、第二期学前三年行动计划。在《教育规划纲要》和“国十条”的引领与推动下，各地破除观念桎梏，进一步明确学前教育的性质定位和发展方向；多渠道加大学前教育投入，重点支持中西部农村地区和城市学前教育薄弱环节；多形式扩大学前教育资源，大力发展公办园，为积极扶持民办园提供普惠性服务，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系；多途径大力加强幼儿教师队伍建设，努力提高幼儿园教师特别是农村、贫困地区教师待遇。在此形势下，近六年来，我国学前教育事业取得了较大的发展与成就：学前教育资源快速扩大，特别是普惠性学前教育资源持续增加，据教育部最新统计，2015年学前三年毛入园率达到75%*教育部：《2015年全国教育事业发展统计公报》，《中国教育报》，2016年7月7日。，比2009年提高了24个百分点，提前实现了《教育规划纲要》2020年的发展目标,“入园难”“入园贵”总体上得到初步缓解；学前教育经费大幅度增加，在各级政府财政投入中均提高了学前教育财政投入占比，全国财政性学前教育经费占财政性教育经费的比例从2010年的1.7%提高到了2013年的3.5%*教育部：《〈国家中长期教育改革和发展规划纲要〉中期评估学前教育专题评估报告》，参见中华人民共和国教育部网站：http://www.moe.edu.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2015n/xwfb_151124/ 151124_sfcl/201511/t20151124_220650.html。；教师队伍不断扩大，不少地方尝试探索通过生均财政拨款、专项补助等方式，解决公办园非在编教师、农村集体办园教师工资与待遇问题，幼儿园教师和园长培养培训体系不断完善，教师队伍整体素质逐步提高，小学化倾向日益改善。

(二)当前我国学前教育发展的需求状况

虽然近年我国学前教育事业发展成效显著，然而由于起点低、底子薄，学前教育仍然是我国教育体系中最薄弱的环节。2015年底，我国学前三年毛入园率为75%，尽管比2009年的50.9%提高了近一半，仍然意味着我国还有1/4的儿童无法接受学前教育，即按照2015年我国学前适龄儿童数计算，有近1500万适龄儿童无法入园。

从我们的调研分析发现，在全国各省份中，有近2/3省的学前三年毛入园率不足85%；不仅中西部地区，即使在东部地区，也有部分省份的学前教育发展仍然明显不足。东中西部学前三年毛入园率低于85%的省份的具体入园率状况见下表：

表1 我国部分东中西部省份学前三年毛入园率状况*表1中各省份学前三年毛入园率数据主要来源于各省政府办公厅网、各省教育厅网、各省新闻网、新华网、中国网、人民网等。具体情况，可参见文后附录。

东部地区中部地区西部地区省份入园率省份入园率省份入园率山东81.97%河南83.13%青海80.74%湖北81.5%(2014)海南76.5%安徽80.1%重庆77%河北76.11%(2014)黑龙江75.61%湖南73.2%四川74.7%(2014)吉林72.5%贵州74%(2014)宁夏73%新疆72.42%(2014)广西72%甘肃70.5%(2014)江西68%云南63.82%西藏61.49%

注：1.表中入园率均为当地户籍儿童的入园率状况；2.注明(2014)省份的入园率为2014年底数据，其他未注明的均为2015年底数据；3.重庆市数据为2013年底数据。

表1显示，学前三年毛入园率稍高于全国平均水平(75%)的省市有9个，分别是山东、河南、湖北、青海、安徽、海南、河北、黑龙江和重庆；毛入园率在75%以下、70%以上的省份有8个,分别是四川、贵州、湖南、宁夏、吉林、新疆、广西、甘肃；70%以下、60%以上的省份有3个，即江西,云南和西藏。这意味着全国有约1/3省份的毛入园率在全国平均水平以下，近1/3的省份毛入园率刚刚达到或略超过全国平均水平。在江西，有近1/3(32%)的儿童尚没有机会接受学前教育；在云南、西藏等，有近2/5的儿童无法接受学前教育。即使在东部地区，也仍有部分省份的学前教育发展规模刚刚超过全国平均水平，这意味着即使东部地区，也仍有一些省份近1/4的儿童无法入园接受学前教育。山东省，虽然2015年的毛入园率达到了81.9%，但仍有19.1%的儿童无法入园，相当于近1/5即全省有约60万儿童未能入园*曹莫：《面对二孩政策 未来5年山东省每年幼儿园缺口或达900所》，http://news.e23.cn/ shandong/ 2016-08-10/2016081000367.html。。

特别是在我国中西部的连片特困地区，学前三年毛入园率普遍在50%以下，不少贫困县甚至仅30%-40%*庞丽娟：《学前教育免费是扶智脱贫的关键》，《光明日报》，2016年3月7日。；在一些中西部省份的市县，仍不能实现每一个乡镇都拥有一所幼儿园。据统计，2014年，云南省昭通市学前三年毛入园率低于35%*昭通市：2015年《政府工作报告》，参见昭通市人民政府网：http://www.zt.gov.cn/infor/open/xxfb/ghjh/ 201602/t20160226_353406.htm。，昭通市下辖的巧家县入园率仅为10%左右； 青海省玉树市囊谦县共有10个乡镇，全县仅有5所幼儿园，这意味着至少有一半5个乡镇没有一所幼儿园*囊谦县：2015年《政府工作报告》，参见囊谦县人民政府网：http://www.nangqian.gov.cn/index.php?c =content&a=show&id=11504。。至2013年底，甘肃省仍有398个乡镇没有一所公办幼儿园*江平：《甘肃省398个乡镇没一所公办幼儿园》，参见中国教育装备采购网：http://www.caigou.com.cn/ news/ 2015031022.shtml。；2014年末，桂林市有4成(130多个乡镇中有50余个)乡镇没有一所中心幼儿园*景碧锋：《桂林乡镇陆续新建一大批幼儿园 但师资短缺成难题》，参见桂林生活网：http://news.guilin life.com/n/ 2015-05/13/363538.shtml。；截止目前，安徽全省16个市中只有11个市实现了“一镇一园”全覆盖，仍有5个(近1/3)市未能实现“一镇一园”*刘旸：《安徽省幼师短缺5.72万人 公办园比例不到四成》，参见新浪网安徽新闻：http://ah.sina.com.cn /news/s/2016-07-28/detail-ifxunyya2521458.shtml。。

同时，我国还有大量的农村留守儿童、城市流动儿童、困难家庭儿童和残疾儿童等，他们中的大部分因经济困难、资源短缺而处于“入园难”困境。

据本课题组对我国学前教育事业发展测算, 按《2015年全国教育事业发展统计公报》数据(在园儿童数，园所数，园所平均规模等)核算，在我国人口出生率基本不变的条件下，学前教育毛入园率每增加一个百分点，需新增幼儿园学位56.87万个，需新增幼儿园约3000所*我国适龄儿童数为5687万，每增加一个入园率百分点的学位需求，即为5687万除以100；所需幼儿园数为需求学位数除以当前我国幼儿园平均规模200人/园。；按教育部《幼儿园教职工配置标准(暂行)》(2013年)规定，每班平均30名儿童、2名专任教师，即师幼比1：15计算，学前教育毛入园率每增加一个百分点 需要专任教师数约4万名；如果想保障80%的适龄儿童接受学前教育，即将我国学前教育毛入园率提高到80%，则需新增幼儿园学位285万个，需新增幼儿园15000所，新增专任教师20万名；同理，若想提供85%的适龄儿童接受学前教育的机会，即将我国学前毛入园率提高到85%，则需新增幼儿园学位568.7万个，新增幼儿园30000所，新增幼儿园专任教师40万名。

由上述可见，尽管近年来我国学前教育事业有了较大发展，在园儿童数、入园率等有了显著提升，“入园难”、“入园贵”问题得到了初步缓解，但是，由于长期以来学前教育发展未能与整个社会、经济、教育与人口等发展相协调，加之底子薄、历史欠账多，因此相比于社会强烈而巨大的入园需求，学前教育仍然是整个教育事业发展中的短板，资源仍显明显不足。同时，我国学前教育事业还存在着严重的城乡、东中西部等区域发展不均衡。

二、叠加压力：满足现有人口和“全面二孩”政策后新增的教育需求

2015年10月,中共中央十八届五中全会决定“坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策”(简称“全面二孩”政策)。这是我国政府为促进人口均衡发展，积极应对人口老龄化趋势的一次重大人口发展战略决策，对促进我国人口、经济与社会的健康、可持续发展具有重大、深远的战略意义。同时，“全面二孩”政策的推行，也对我国公共服务包括教育公共服务提出了新的需求。从两个方面对我国当前尚为短板，而且还未全面普及的学前教育提出了更高要求：即一方面要努力满足已有儿童的入园需求；另一方面则要满足“全面二孩”政策后新增人口的入园需求。因此，在我国人口战略重大调整——放开实施“全面二孩”政策背景下，学前教育资源必然更加紧张，压力将会更大！

据预测，“全面二孩”政策实施后，全国每年将新增300万名学前儿童，按照现行学制，3年内会新增900万名入园儿童*白剑峰、李红梅：《全面两孩，每年多生三百万人》，《人民日报》，2015年10月31日。吴晓杰、陈海波：《教育部部长袁贵仁：以多种形式扩大学前教育资源》，《光明日报》，2016年3月6日。。据北京市测算，北京市符合“全面二孩”政策可生育二孩的常住育龄妇女约增加236万，预计2017-2021年将累计新增常住出生人口58万*孙蕾、刘莉、刘品彤：《“全面二孩”时代到来，北京还缺啥？》，参见新华网：http://www.bj.xinhuanet. com/jzzg/2016-01/21/c_1117850148.htm。。山东省卫计委预测，从2017年开始，全省3-6岁学前适龄儿童将出现较大幅度增长，“十三五”期间，全省年均增长适龄儿童将达到25万人，累计新增人口将超过百万，2017年适龄儿童峰值将达到365万人，比2016年增加29万人；2021年适龄儿童将增长到436万—460万人*曹莫：《面对二孩政策 未来5年山东省每年幼儿园缺口或达900所》，http://news.e23.cn/shandong/ 2016-08- 10/2016081000367.html。。广东省卫计委预测，“全面二孩”实施后，2016年至2020年户籍人口每年将多出生15万—18万；2018年可能多出生27万左右，达到峰值*黄宙辉、吴大海：《广东进入二孩时代 2018年或多生27万人》，参见网易新闻：http://help.3g.163.com/ 16/0101/13/BC8FEHBC00964J4O.html。。

人口的刚性增加对教育公共服务挑战很大，首当其冲的便是学前教育，1-2年内即将遭遇新需求的叠加压力！据山东省教育厅测算，“十三五”期间全省年均新增适龄儿童将有25万,“如果按照一个园9个班270名孩子来计算，每年需要新建幼儿园900多所才能保障所有新增儿童入园需求；到2021年，需要新建4600所左右的幼儿园”*曹莫：《面对二孩政策 未来5年山东省每年幼儿园缺口或达900所》，http://news.e23.cn/shandong/ 2016-08-10/2016081000367.html。。河北省“全面二孩”政策后每年的新增人口约20万—40万人*李莎：《未来3到5年 河北省年平均新增出生人口20万到40万人》，参见河北新闻网：http://hebei. hebnews.cn/2016-03/31/content_5425858.htm。，如按中间30万计，那么，要达到85%的入园率每年需新增学位约25.5万，新增专任教师1.7万名以上，新增幼儿园1275所； 未来五年共计需新增学位约127.5万，新增专任教师8.5万名以上，新增幼儿园6375所。“全面二孩”政策实施后，河南省每年将新增人口约26万-40万人*李晓敏：《“二孩”时代 河南平均每年将迎来26万个二宝》，《大河报》，2016年5月28日。，要实现85%的毛入园率，需要新增学位22.1万，新增幼儿园专任教师1.47万名以上，新增幼儿园1105所；江西省每年将新增人口13万人*万里庆：《全面二孩政策落地 未来5年江西每年可新增13万人》，参见凤凰网江西新闻：http://jx. ifeng.com/news/jd/detail_2016_01/21/4751139_0.shtml。，目前学前适龄儿童235万人、学前三年毛入园率不足七成，若要达到75%的全国平均毛入园率水平，需新增学位约26.2万，新增专任教师1.75万名以上，新增幼儿园1310所； 如果要实现85%的毛入园率，则需要新增学位约51万，新增专任教师3.4万人以上，新增幼儿园2550所。

即便是教育发达的首都，北京市学前教育学位缺口状况同样不容乐观。据初步估算，未来三年，北京将新增学位15万个；如果按一个班30名儿童计算，将需增加5000个班；每个班配备2名教师，则需要增加1万名教师*张利涛：《二孩政策落地 学前教育有缺口》，参见首都之窗网：http://zhengwu.beijing.gov.cn/zwzt/ 2016zxh/mtgz/t1420697.htm。。在调研中还发现，2016年北京市某区拟入园幼儿约1.5万人，但各种类型幼儿园学位总供给只能满足0.7万-0.75万名幼儿入园；在另一城区，今年拟入园户籍儿童就有2.4万名，但实际学位只能提供2万个，该区还有2.3万名非户籍儿童。

本课题组对我国在“全面二孩”政策实施后按全国每年新增300万学前儿童，2020—2022年间学前教育事业发展在不同普及率条件下的学位规模、园所和专任教师需求进行了测算。如果保持现有2015年全国学前三年毛入园率75%不变(即1/4适龄学前儿童尚不能入园)条件下，新增900万儿童，则意味着到2022年需新增幼儿园学位为675万个；如果毛入园率提升到80%(即1/5学前适龄儿童不能入园)情况下，新增学位数将进一步达到720万个；如果按毛入园率提升到85%(即1/6多学前儿童不能入园)条件下，则新增学位数将进一步增大到765万个。根据2015年我国幼儿园平均规模200人、专任教师和儿童师幼比1比15计算，到2022年，按毛入园率为75%、80%和85%条件下的学位数，需要新增幼儿园数分别为3.375万、3.600万和3.825万所；需要新增专任教师数分别为45万、48万和51万名(见下表2所示)。

表2 对2020—2022年我国人口增量不同毛入园率条件下学位、园所与教师需求预测 (单位：万)

注：此表按照“全面二孩”政策2016年实施，2020年新增出生人口开始入园，且每年新增人口300万计算。

从上述研析可见，我国在“全面二孩”政策实施背景下，东中西部无论是发达还是欠发达省份均面临着严峻而巨大的学位、幼儿园所、教师等缺口与需求。除了上海等极少数省市外，我国大多数省份学前教育资源并不普及，实施“全面二孩”人口战略后人口的刚性增加无疑将进一步加剧学前教育资源的供需矛盾，凸显资源不足，遭遇现有需入园人口与“全面二孩”新政后新增人口教育需求的双重叠加压力，这既给我国学前教育事业发展带来极大挑战，也带来极大的新的发展机遇与动力。

同时，有研究显示，生育意愿有时候并不直接导致生育行为，这会受到多方面因素的影响。最主要的因素集中在两个方面，一是父母的职业发展，二是孩子的教育与成长环境*石智雷、杨云彦：《符合“单独二孩”政策家庭的生育意愿与生育行为》，《人口研究》，2014年第5期。。因此，对“全面二孩”人口战略的顺利实施而言，让育龄人口一方面能有强烈的生育意愿，另一方面通过制度和公共服务的供给消除其后顾之忧，两方面缺一不可。对于年轻夫妇而言，是否愿生二胎，有两方面关键性因素：其一，是否影响就业——即是否有适宜的就业配套政策；其二，孩子是否“容易”入园——即是否有更加充足的学前教育资源，且普及、普惠*庞丽娟：《“全面二孩”时代学前教育如何补短板》，《光明日报》，2016年4月5日。。在当前我国积极应对老龄化、调整人口结构均衡发展，大力推行“全面二孩”的形势下，加强教育供给侧的结构性改革，下大力气、着力补上学前教育资源的短板，既是百姓关注的民生问题，也是实现我国经济发展与社会和谐稳定的需要,是实现国家“全面二孩”人口新战略的重要保障。

有多项研究显示，在当前我国“脱贫攻坚”的关键阶段，大力发展和普及学前教育无疑具有重要的基础性和支撑性作用*辜胜阻、李睿、杨艺贤等：《推进“十三五”脱贫攻坚的对策思考》，《财政研究》，2016年第2期。甘肃省教育厅：《甘肃教育精准扶贫工作情况汇报》，2016年7月6日。庞丽娟：《学前教育免费是扶智脱贫的关键》，《光明日报》，2016年3月7日。。孩子进入幼儿园或者接受其他形式的学前教育，可以让家长脱身接受职业技能与劳动素养培训，更顺利进入劳动力市场或再就业与创业； 同时另一方面，孩子接受优质学前教育，从而能拥有更好的学习、发展的开端，对儿童的思维开启、情感态度与行为习惯和性格养成等具有全面、良好和长远的影响，无疑有利于家长更安心就业和从事生产、科研等职业发展。这既有利于从根本上切断贫困的代际传递，同时能更好地服务于国家人口战略和“脱贫攻坚”战略的实施和“全面小康”目标的实现。

三、政策建议：对“全面二孩”政策下我国学前教育发展战略的建议

“全面二孩”政策对优化我国人口结构，缓解人口老龄化趋势，增加劳动力供给，推动经济增长和社会可持续发展等具有重大的战略意义*骆骁骅：《放开二孩到2050年将累增3000万劳动力》，《南方日报》，2015年12月9日。赵宏瑞、孔祥凤：《中国的生育变法与人口安全》，《中国人力资源开发》，2016年第4期。翟振武、李龙、陈佳鞠：《全面两孩政策对未来中国人口的影响》，《东岳论丛》，2016年第2期。。同时，“全面二孩”政策目标的有效实现，需要有完整的配套政策和制度的保障*张银锋、侯佳伟：《“全面两孩”放开后的公共服务需求与配套政策完善》，《人口与计划生育》，2016年第7期。方向新：《完善配套政策，让两孩生得起、养得好》，《人民之友》，2016年第4期。。其中，极其重要的一方面就是教育政策制度，首当其冲的是学前教育政策制度的健全与完善。

总体思路上，一方面，不仅应坚决推进全国范围城乡区域全面实现“基本普及学前教育”战略目标,更要积极适应人口战略的新变化，主动谋划与科学调整我国学前教育事业发展目标规划，以适应国家发展新形势与新需求；另一方面，要未雨绸缪，以改革的精神、创新的思维，积极研究做好政策制度的新顶层设计，特别是着力围绕学前教育政策制度改革完善中的重点问题、突出矛盾和薄弱环节，加快破除制约学前教育事业发展的体制机制障碍，建立新的体制机制与政策制度，把握机遇，在有效化解历史欠账的同时，积极应对人口新压力，满足教育新需求，促进学前教育事业的新发展。

主要的政策建议有：

(一)因势而谋，科学调整新形势下我国学前教育事业发展目标规划

“全面二孩”人口战略新决策与国家经济社会发展对学前教育未来发展与资源普及提出了更高的要求和挑战。同时，一定时期的事业发展目标应当对事业发展具有引领与指导作用方有积极的意义，而我国在2010年《教育规划纲要》中提出的到2020年实现学前三年毛入园率达到75%的发展目标已在2015年基本实现，已有目标已不适应我国学前教育事业进一步发展的强烈需求和面临新形势的需要。因此，为积极支持国家“全面二孩”人口新战略的有效落实，需要因势而谋，组织多学科、跨领域力量，深度研究与预判“全面二孩”政策实施下我国近五年、十年人口增加趋势与规模及相应带来的教育新增量，科学调整与谋划未来五年、十年的学前教育事业发展目标与规划。

在全国层面，基于各地已有发展基础与人口和教育需求，并考虑“十一五”、“十二五”间事业发展速率，综合考虑需要与现实可行性，按学前三年毛入园率每年增长2.5个百分点计，则4年合计增长率为10%，由此宜将我国到2020年学前三年毛入园率从75%调整为85%。这是一个完全现实与可能的目标(“十二五”期间毛入园率年均增长4个百分点)。 同时，考虑到我国区域经济、社会与教育发展的不均衡性，各省市学前教育发展的目标规划也应当适宜于当地经济社会与教育事业发展水平。鉴于东部地区各省份现有学前三年毛入园率平均水平已达90%，中部地区各省份学前三年毛入园率平均在75%上下浮动，西部地区省份则普遍在60%-75%之间(平均水平为71.97%)，我们提出到2020年，东部地区学前三年毛入园率平均水平可为95%及以上，中部地区学前三年毛入园率平均水平能够达到85%左右，西部地区毛入园率平均争取实现75%-85%。

(二)将人口变化与教育需求、城镇发展规划等密切结合，科学布局教育资源

学前教育事业发展与资源的新拓展，不能是简单的区域的平均增量，而应积极把握好这一机遇，进一步适应人口增长和学前教育公共服务资源建设发展规律，作为教育资源再次合理规划和科学布局的良好机遇。保障在“全面二孩”政策实施下的新一轮学前教育事业发展，与人口新增的科学预测、城镇发展规划和社会对教育资源的强烈需求相契合，合理布局，进一步完善学前教育资源配置与网络体系。特别是，要注重研究和制定好新建、改造的居民小区，老城与城乡结合部，乡镇街道等学前教育资源的规划与配套建设政策，以保障学前适龄儿童能就近享有一定质量的学前教育。

(三)主动谋划、创新思维，加快建立我国学前教育发展新体制机制

首先，抓紧建立与完善适应快速发展形势需要的学前教育管理新体制——“省级统筹 以县为主”。

长期以来，我国实行“地方负责 分级管理”的学前教育管理体制，这一体制在实际执行过程中存在着政府及各相关职能部门间发展学前教育职责不清，存在较严重的缺位、交叉和多头管理；各级政府间的权责配置模糊，尤其是各级政府间对学前教育财政投入和支出的责任不明；管理的责任主体重心过低，统筹协调和财政保障能力严重不足等突出问题，严重地制约了我国学前教育事业健康、可持续发展。所以，为加强新人口战略实施下统筹领导我国学前教育资源有效扩大、推进事业积极健康发展的能力，必须全面提升我国各地领导统筹事业发展和财政保障的重心与层次，以既适应国情，又实事求是，在管理体制上保障适应快速发展的形势需要。第一，明确并加强省级政府对省域内学前教育的统筹领导责任，推动本区域学前教育事业的快速与均衡发展；进一步加强县级政府对县域内学前教育管理指导的主体责任，保障辖区内学前教育事业的积极、规范与健康发展。第二，着力实现管理主体重心和财政保障重心的双上移。即，将行政管理的责任重心从乡镇提升到县级政府；统筹管理的重心进一步提升到省级政府；财政保障的重心则以中央支持下的地方政府为主，并且要根据东中西部各地方经济社会发展水平而有所区别，经济社会发展水平越低，财政保障的责任主体重心应该越高。第三，根据政府层级，从宏观到微观逐级深化、细化中央、省、市、县与乡镇政府管理职责，合理划分各级政府对发展学前教育事业的财权、事权与决策权，以保障“全面二孩”人口新战略下我国统筹领导学前教育资源扩大、事业健康可持续发展的能力。

其次，建立积极、符合国情的学前教育投入与运行保障机制，优化我国学前教育财政投入结构与方式。

我国学前教育财政投入长期严重不足，财政性学前教育经费占教育经费比例长期徘徊在1.2%-1.3%*庞丽娟：《中国学前教育立法：思考与进程》，《北京师范大学学报(社会科学版)》，2010年第5期。。虽然2013年提高到3.5%，但仍远低于发达国家的平均水平，还低于巴西、蒙古等发展中国家水平*庞丽娟：《学前教育经费占同级财政性教育经费比例应不低于7%》，《人民政协报》，2011年3月2日。。尽管学前教育两期三年行动计划持续加大对学前教育的投入，但由于长期底子薄、欠账多，短期的巨大投入仍难以满足事业发展的需求。特别是，有限的学前教育投入还存在着严重的区域、不同性质机构和软硬件等投入结构不合理的问题。因此，1.应明确规定在中央和地方各级财政性教育预算中，应单项列支对学前教育的财政投入；并规定各级政府教育财政性投入中学前教育经费比例不低于7%。2.应突破观念，打破公办民办壁垒，将普惠性和质量作为投入的根本原则与依据，在继续加大对公办园投入力度的同时，有重点地加大对各类普惠性幼儿园的投入。3.宜尽早研究建立涵盖公办园、公办性质幼儿园和普惠性民办园在内的生均公用经费标准和生均财政拨款机制。根据经济社会发展、办园条件标准和教育需要，制订并逐步提高公办园生均公用经费标准或生均财政拨款标准；对公办性质园实行与教办园同样的财政投入标准；建立普惠性民办园扶持机制，以生均财政拨款或生均补贴等多种奖补方式加大支持力度。4.中央财政和省级政府应着力加大对中西部地区、集中连片贫困地区学前教育发展的转移支付力度，对边疆地区、革命老区、民族地区、贫困地区等实行制度化的倾斜投入。

再次，建立灵活、多元、开放的办园体制，以多种形式扩大学前教育资源。

在办园体制上，长期以来我国“唯公”倾向明显，公办性质园与普惠性民办园发展未能得到有效保障。面对弥补现有短板与新增教育需求的双重挑战，惟有破除“唯公”思想，公办民办并举，大力推动普惠性公办性质园、民办园的发展，切实建立公办园、公办性质园和民办园等多元主体的学前教育办园体制，完善以公办园、公办性质园和普惠性民办园为主体的学前教育公共服务体系，大力促进新形势下我国学前教育事业的发展。特别是，一是着力加大对公办性质幼儿园的扶持力度，盘活存量，激发活力。公办性质幼儿园是我国普惠性学前教育资源的重要组成部分，在不少地区公办性质园已占到了当地学前教育资源的1/4，甚至1/3，且不少为省级示范园或市级示范园，拥有较好、甚至是一流的教育质量。但同时，当前公办性质园因政策缺失或制度不利而面临发展窘况。应参照公办园财政投入和教师管理政策，尽快研究出台积极支持企事业单位办园、部门办园、城镇和农村集体办园等的利好政策，充分盘活和有效发展公办性质园，使之成为“全面二孩”新人口政策下保障更充足的教育资源的重要支柱。二是突破传统思维，采取多种方式积极引导和支持民办园提供普惠性教育服务。突破传统政策与体制障碍，以财税优惠、以奖代补、购买服务、教师培训等方式积极帮助和支持民办园发展，引导与支持其更多选择举办普惠性民办园。鼓励有条件的地区参照公办园生均公用经费标准，对普惠性民办园给予生均财政补贴；并且放宽生均财政补贴的使用范围，明确有相当比例可用于教师工资待遇保障。三是以改革和创新的精神，积极探索多类型混合制幼儿园的发展。四是确立符合国情的分区域思路，城乡实行不同的办园体制。在农村，以公办园为主体。每个乡镇至少办好1所中心幼儿园。大村独立建园，小村联合办园，作为分园纳入乡镇中心园统一管理。在城市，以公办园、公办性质园和普惠性民办园为主体。在加大力度建设好一批公办园的同时，将企事业单位、集体办园纳入公办园管理，积极促进公办性质园和普惠性民办园的健康、蓬勃发展。

最后，用非常规的思路和政策举措，多措并举有效增加学前教师。

据不完全统计，目前我国尚缺120万学前师资。据调查，各省市，不论是中西部贫困地区,还是东部发达地区,都存在着较大甚至严重的学前教师缺口。截止2015年，安徽省幼儿园教师缺额达5.72万人*刘旸：《安徽省幼师短缺5.72万人 公办园比例不到四成》，参见新浪网安徽新闻：ttp://ah.sina.com.cn/ news/s/2016-07-28/detail-ifxunyya2521458.shtml。，甘肃省学前师资短缺4万人*甘肃省教育厅：《甘肃教育精准扶贫工作情况汇报》，2016年7月6日。。2014年底，四川省有幼儿园教师8.6万名，缺口近2万，缺口比例近25%(近1/4)*樊骥君：《幼儿园教师缺口近2万 四川将加大招聘力度》，《成都商报》，2015年12月4日。；山西省幼儿园教师应有6.1万名，实际只有3.8万名，缺少2.3万名，缺口率达37%(超过1/3)*梁周全：《山西：学前教育专业位列省10大本科不吃香专业》，《中国教育报》，2014年12月7日。。东部的发达省份江苏省，2014年底有幼儿园教师11.59万名，缺额2万—3万名*杨频萍：《我省幼儿教师缺口2万-3万人》，《新华日报》，2015年1月9日。，缺口比例约为22%(占1/5以上)。教师无疑是学前教育短板中的短板！“全面二孩”政策的实施则使各地学前师资短缺状况更加凸显。据本研究，“全面二孩”政策实施后，如要实现新增人口85%的毛入园率，河北省每年需新增学前教师1.7万余名，未来三年需新增教师5.1万名以上；河南省每年需新增幼儿教师1.47万余名；江西省则每年需要新增学前教师3.4万名以上。北京市学前教师的短缺状况也更为突出。2016—2018年，北京需新增15万幼儿园学位，需增加1万名学前教师，而北京每年专业院校的毕业生仅为1500名*孙蕾、刘莉、刘品彤：《“全面二孩”时代到来，北京还缺啥？》，参见新华网：http://www.bj.xinhuanet. com/jzzg/2016-01/21/c_1117850148.htm。。

学前师资严重短缺的状况直接阻碍了一些已建园舍成为实际、有效的教育资源；未来新增人口教育需求的满足，关键也取决于学前师资的有效扩充能力。“全面二孩”人口战略的实施使学前师资队伍建设的紧迫性更加显著地摆到了各级政府公共教育政策和制度配套的前列！

因此，“十三五”期间，为保障“全面二孩”政策目标的有效实现，必须用非常规的思路和政策举措，多措并举地着力增强我国学前合格师资的快速扩充和加强能力。其一，要加强支持各地师范学校的建设发展，合理布局，做大做强，有效拓展各地高师、师专和幼师的教师培养与培训能力；其二，创新学前师资培养的模式，通过3+2、3+4、本科高校和中职对口招生等，有效加快合格教师的培养与供给；其三，积极面向广大师范毕业生、在校生，综合性高校学生，招考、培训成为合格的学前师资，并加强面向中小学富裕教师的有针对性的转岗培训；其四，广开招纳大门，面向社会上有志学前教育并受过良好高等教育的人群实施招考，据其专业与相关基础，委托专业机构进行适宜性差异化的培训；其五，设置学前教育特岗教师，定向加强中西部地区学前师资队伍建设。鉴于当前特岗教师政策实施对农村义务教师队伍补充的有效经验，建议国家设置学前教育特岗教师，专门面向广大中西部地区、边疆地区、革命老区、民族地区、贫困地区等，使其成为这些地区学前教师的重要来源，推动中西部和贫困地区学前师资队伍的补充和优化。

值得特别提出的是，为积极适应国家新人口战略和发展需求，在近期内有效加强学前师资队伍建设，必须着力抓紧研究与破解学前教师编制与待遇问题，全面盘活已有教师资源，有效增强学前教育的职业吸引力。一是在积极扩充学前教师编制的同时，探索实行编制“随岗不随人”的新机制；积极探索新增编制面向所有公办园、公办性质园和普惠性民办园的非在编教师，打通在岗无编的优秀教师进入编制内的通道，以充分激励教师进入各类性质园，调动各不同性质园教师的积极性，发挥他们的作用。二是要着力完善各类幼儿园教师工资、待遇的保障机制，推动依照《教师法》切实落实幼儿教师与中小学等基础教育教师在基础工资、社会保障、绩效工资、培训、职称等方面的同等待遇，努力提高与保障学前教师待遇。应加快建立与完善国家对长期在艰苦边远地区工作的乡村幼儿教师的工资与待遇倾斜制度。通过生均财政拨款、专项补助等方式，解决好公办园非在编教师、公办性质园与普惠性民办园教师的工资与待遇问题，逐步实现同岗同酬。

(四)尽快研制出台我国《学前教育法》，给新形势下学前教育快速健康发展以有力保障

要在短时间内，真正有效地扩大学前教育资源，改革、创新，可持续地拓展和增强学前教育能力，同时保障教师队伍建设与学前教育质量，最根本的，还在于要尽快研究出台我国学前教育专门法——《学前教育法》。总结近十年各地改革与发展实践证明行之有效的政策举措，不仅概括提炼为国家政策制度，而且上升为法律。以法律的形式，明确学前教育性质、地位，明确规定各级政府与相关部门的责任；对新时期符合我国国情的、积极而适宜的事业发展目标、管理体制、投入体制、办园体制，以及教师队伍管理与待遇保障政策等，作出明确规定，以有效满足“全面二孩”政策下的新形势新需求，从容应对双重叠加压力，把握机遇，有力保障和促进我国学前教育事业的健康、可持续发展。

附录：各省份学前三年毛入园率数据主要来源

山东：《2015年山东省教育事业发展统计公报》，参见山东省教育厅网站：http://www.sdedu.gov.cn/sdjy/ _xxgk/_xxgkml/_tjxx/774384/index.html。

海南：王旭：《海南学前三年毛入园率76.5% 比“十一五”提高28.7%》，参见南海网：http://www.hinews. cn/news/system/ 2016/02/26/ 030163325.shtml。

看着老妈容光焕发地从学校回来，一进家门就用自以为很温柔、很有爱的眼神盯着我，尽量克制高昂情绪地说：“这学期表现不错，继续保持啊！”我就知道，她又在家长会上被“众星”捧成“月亮”了。

河北：王春锐：《2014年河北省学前三年毛入园率达到76.11%》，参见河北新闻网：http://hebei.hebnews. cn/2015-02/13/content_4552671.htm。

河南：韩岚：《我省学前教育毛入园率达83.13%》，《河南工人日报》，2016年1月4日。

湖北：省人民政府办公厅：《关于印发湖北省第二期学前教育三年行动计划(2015-2017年)的通知》，参见湖北省人民政府网：http://gkml.hubei.gov.cn/auto5472/auto5473/201509/t20150902_713337.html。

安徽：刘旸：《安徽省幼师短缺5.72万人 公办园比例不到四成》，参见新浪安徽网：http://ah.sina. com.cn/news/s/2016-07-28/detail-ifxunyya2521458.shtml。

黑龙江：韩雪：《黑龙江省学前教育三年毛入园率提升到75.61%》，《黑龙江日报》，2016年5月6日。

湖南：阳锡叶：《湖南省教育厅：学前三年教育毛入园率5年增长20%》，《中国教育报》，2016年3月19日。

青海：庞书纬：《青海：全省学前教育三年毛入园率已达80.74%》，参见新华网：http://news. xinhuanet. com/local/2016-06/08/c_1119013761.htm。

重庆：张彬：《学前三年教育毛入园率将达77%》，《重庆晚报》，2013年5月3日。

四川：本站记者：《截至2014年底四川学前三年毛入园率达到74.7%》，参见中研网：http://www.chinairn. com/news/20151124/112840254.shtml。

贵州：刘姝：《2014年贵州学前教育入园率超过全国平均水平》，《贵州都市报》，2015年3月27日。

新疆：《2014年新疆维吾尔自治区教育事业发展统计公报》，参见新疆维吾尔自治区教育厅网站：http:// www.xjedu.gov.cn/xjjyt/sytj/2015/87924.htm。

广西：林艳华：《2015年底将实现学前三年毛入园率达72%》，参见中国网：http://edu.china.com.cn/ 2015-08/28/content_36439635.htm。

甘肃：贺迎春：《2014年学前教育毛入园率达到70.5% 提高3%》，参见人民网：http://gs.people.com.cn/ n/2015/0731/c188871-25790989.html。

云南：《云南省2015/2016学年初全省教育事业发展统计公报》，参见云南教育发展规划网：http://www. ynjy.cn/chn201401100927507/article.jsp?articleId=222332447。

(责任编辑 蒋重跃 责任校对 刘伟 胡敏中)

Strategies for Preschool Education Development under “Second Child” Policy

PANG Li-juan, WANG Hong-lei, LV Wu

(Faculty of Education, Institute for China Education Policy, BNU, Beijing 100875, China)

Ever sincetheNationalEducationPlanwas put into force, the preschool education cause has procured remarkable development in that the resources have increased to a large extent and the “pressure in enrolling in kindergartens” has been relieved. However, owing to the weak foundation and lack of enough financial support, preschool education is still the weakest link in our education system. The newly implemented policy that all couples may be allowed to have two children has added more challenges and pressures to the aforementioned problem. In order to adapt to and support the new national population birth policy, reform is demanded for the development planning and for creating new ideas and initiating new solutions to break with institutional obstacles to set up and prefect a new system so as to pursue theLawofPreschoolEducationand to meet new requirements.

the “all couples may be allowed to have two children” policy; new educational increment; population and education; strategy for education advancement; preschool education development

2016-08-16

中央高校基本科研业务费专项资金资助。

G40

A

1002-0209(2016)06-0012-10