从“就事论事”模式到“依法断事”模式

陈发桂

摘要：面对民众诉求表达与社会治理法治化之间的内在张力，涉诉信访终结的行动逻辑必须进行整体性改变。以群众工作为叙事文本的传统涉诉信访的终结机制，已经难以完全回应和化解当今涉诉信访当事人提出的诸多诉求。因而，如何在汲取群众工作所具有的沟通疏导价值优势、修正其规则与程序缺失的基础上，建立涉诉信访“依法断事”价值目标的法治化终结机制，成为信访问题研究者和实践者关注的重大问题。法治是实现社会价值共识的最大公约数，构建法治化的涉诉信访终结机制，就是从之前以群众工作为叙事文本的“就事论事”模式转化为以法治规则和程序为叙事文本的“依法断事”模式的行动逻辑。具体而言，就是坚持以诉访分离为前提，以有效导入为依托，以公正裁判为抓手，以案结不访为依归，建构起“四位一体”式的涉诉信访法治化终结机制。

关键词：涉诉信访；就事论事模式；依法断事模式；行动逻辑

一、问题提出：现实当中关于涉诉信访法治化终结可行性的争论

面对社会与政治变迁失调的现状，当今中国涉诉信访终结面临的诸多困境，折射了信访与司法、群众工作与法治话语等等的复杂内在关联。对于信访案件特别是涉诉信访的终结究竟是采取“就事论事”这一权益化的处置模式，还是采取“依法断事”这一法治化的处置模式，无论是在理论研究层面还是在实务操作层面，还存在较大的争论。在诉访没有进行有效分离的情况下，基于群众路线的政治思维，采取“就事论事”的处置模式来应对信访问题，大致符合将信访问题定性为人民内部矛盾的价值取向。如果在诉访分离已经成为信访终结基本前提的情况下，继续采取“就事论事”这一处置模式来应对，不仅难以将涉诉信访有效纳入法治渠道，而且也有悖于信访终结法治化的基本要求，可见涉诉信访难以有效终结的源头是对其法治化的行动逻辑是否可行的争论。在法治已作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要依托的情况下，构建法治化的涉诉信访终结机制，应当是水到渠成已成定论的事。但在研究信访问题的诸多学者当中，依然未能达成有效的共识，如部分学者以超越各种信访分类为基础，创新性地提出原发型信访与扩展型信访这对分类类型，对于当前中国面临的信访困境，着重强调法治对于中国信访问题的处置只是一种非常美好的理想，尤其指出“法治控”是一种非常危险的倾向。必须慎重处理信访与司法的关系，慎提信访法治化或司法化的设想。当前部分学者质疑信访法治化终结主要理由是，“认为当前中国的法治实践多以诉讼、特别是鼓励讼争为路径，具有很大的副作用。而执政党治国理政主张和治理资源只能逐步转化为法律的精神和要求，法律可以对人的行为进行调整，但它不能深入到人的精神、信仰、情感等层面。因而，信访治理还需要盘活传统的治理资源，将群众路线、人民调解等内容贯穿于信访运行过程中。”上述观点，在强调采取多元化的方式应对信访难题上有其积极的一面，但强调“慎提信访法治化或司法化”的观点在当前全面依法治国的主流话语下则值得商榷。在法治作为治国理政基本方式的基本共识下，法治必将作为涉诉信访终结最基础、最有效的治理安排和制度设置，需要从理论层面加以深入阐释，以消除对法治化终结模式的误解。因此，涉诉信访作为信访的一种重要类型，如何有效终结一直是社会关注的热点。是沿袭传统的行政化终结模式，还是通过法治化的方式予以终结，必须基于国情、历史、现实等多重指向加以研究。实践证明，用法治化的方式终结涉诉信访难题，是对信访法治化战略决策正确性的最好诠释。如湖南省常德市在处置涉诉信访过程中，坚决摒弃过去诉访不分情况下“就事论事”的传统终结方式，实行在诉访分离的基础上，强化信访案件的有效导入，排除司法不当干预，最终实现“依法断事”的法治目标。具体做法体现为，“依法办理与畅通诉求渠道相结合、落实责任与解决实际问题相结合，着力解决诉访分得开、诉求导得入、矛盾化得了等突出问题，不仅实现了涉诉信访终结的法治建构，还从源头上促使信访群众“弃访转法”。这表明，党的十八届三中全会提出改革信访工作制度，把涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉诉信访依法终结制度已经在实践中得到具体的落实和有效的展现。本文从传统“就事论事”这一权益化信访终结机制所面临的困境入手，探析其因缺乏规则和程序支撑难以有效终结背后的深层动因，从以构建“依法断事”为叙事文本的法治化涉诉信访终结机制为基础，从涉诉信访治理从群众工作向法治决断的转型标志着当代法律问题处置的认知模式、价值导向、目标与治理方式的转变，建立促进依法治理、有序化与法治社会的理念成为构建涉诉信访终结机制行动逻辑的理性追求。

二、传统涉诉信访终结机制“就事论事”模式面临的困境

“就事论事”这一处理涉诉信访模式最突出的特征就是将信访作为群众工作的应有之义，采取非制度化的处置方式，即主体以排斥执法与司法机关介入，拒绝法律规则与程序约束的方式来提出和应对涉诉信访，单一就诉求而论诉求的权宜化行动。如果涉诉信访当事人反映的问题和诉求与法律无关，采取“就事论事”这一处置方式并无不妥之处，但如果是涉诉信访案件，则会产生与法律阻隔的负面效应。当前，在“诉访分离”已经进入实质性操作的情况下，如果依然将导入法治渠道的涉诉信访的终结局限于“就事论事”的层面，那么，涉诉信访终结将难以走出“由访到诉、再由诉到访”的恶性循环困境。“就事论事”这一传统涉诉信访终结机制在具体的运行过程中，呈现出以下三重叠加的困境：一是地方权力“就事论事”使涉诉信访案件难以正常导入法治渠道；二是司法机关“就事论事”使涉诉信访难以依法决断；三是信访当事人“就事论事”使涉诉信访难以案结事了。

（一）地方权力“就事论事”，使涉诉信访案件难以正常导入法治渠道

在涉诉信访处置过程中，一些地方领导经常出于维持社会静态稳定的思维定势，把一些本应依法通过司法程序处置的涉诉信访当成群众工作，习惯于“就事论事”，运用其在本辖区内掌握的政治、经济和社会资源来应对信访当事人的诉求，即采取各种人格化的、非制度化的的手段和策略来处置，把涉诉信访的终结过程更多地视为一种规避法律规则和程序的个体间博弈行为，导致涉诉信访案件溢出法治渠道而无法以制度化方式了断的难解案件，这是以弱化和消解法治权威为代价的一种非正常化的终结行动。尽管“诉访分离”已经进入实质性的操作阶段，为涉诉信访案件进入法治渠道创造了有利的制度化平台，但地方掌握实权的一些党政领导对已经从信访分离出来的涉诉案件依然能够将其阻隔在法治渠道之外，此类现象都与一些地方领导在处置涉诉信访过程中采取“就事论事”的行为模式有很大的内在关联，“就事论事”这一行为模式对涉诉信访依法进入法治渠道将产生难以估量的负面社会效应。究起原因，主要是一些地方领导担心涉诉信访进入法治渠道产生难以管控的政治风险，从而采取“就事论事”这一权宜化的行为模式予以阻隔。一些涉诉信访案件所涉及的问题本来是纯粹的法律问题，必须通过法治程序应用法律规则才能判明是非曲直，而一些地方领导往往以纠纷涉及人数众多，一旦进入法治渠道将产生难以管控的政治风险，对地方社会稳定将产生重大影响为由，而人为地使涉诉信访游离于法治渠道之外。例如一些地方政府针对一些环境污染侵权损害赔偿纠纷，不是积极引导和支持当事人将纠纷纳入司法渠道，而是采取人为阻隔将纠纷排斥于法治渠道之外的方式——即由政府工作人员带着空白的“撤诉申请”到原告家里“做工作”，以“不撤诉就取消低保”，或有在政府工作的亲友则可能“丢饭碗”等威逼利诱的方式，将纠纷阻隔于诉讼程序之外。此类动员撤诉事件是发生在十八届四中全会已经确立了全面推进依法治国的战略决策之后，特别是改革立案登记制度，发表了禁止领导干部干预司法否则就要要留痕的主流政治话语的情况下，而一些地方政府却悖法治大潮于不顾，大搞“关口前移”，采取不正当的手段对原告进行威逼利诱，迫使当事人撤诉，幻想以“就事论事”这一权益化的处置方式将涉诉信访案件纳入自认为可控的范畴，从而使涉诉信访案件难以通过法定的诉讼程序来终结。

（二）司法机关“就事论事”，使涉诉信访难以依法决断

司法机关作为直接适用法律居中裁判的机关在应对涉诉信访案件过程中，理应有效接纳此类纯属法律纠纷的信访案件，不存在阻隔的问题。但在目前我国基层司法机关所具有的地方化、行政化和工具化难题还没有得到有效解决的情况下，基层司法机关面对涉诉信访案件，通常会出于“立案政治学”的考量，在具体立案过程不仅要考虑涉诉信访案件是否影响当地社会和谐稳定与安定团结局势，是否影响当地党政中心工作的有序推进，是否影响法院与地方党政机关的关系，有的司法机关甚至在立案之前还要征询地方党委政府主要领导的意见，听取他们的指示，使“立案问题从一个纯粹的法律问题变成一个政治问题和社会问题”。近年来发生在基层的一些征地补偿分配案件真实地反应了这一问题，例如一些涉及集体土地征地补偿款的分配纠纷，一些村民集体以部分村民系“外来户”或“出嫁女”，不享有参与集体土地征地补偿款分配资格为由，将部分村民排除在可分配的范围之外。对于此类纠纷，被排除分配的村民通常向人民法院提起民事诉讼，要求平等享受村民小组的征地补偿款、安置补助费。但一些地方法院对此类案件不予受理，认为该案涉及的征地补偿款系国家征用村民小组集体管理的土地的补偿款，不是征原告的承包地的补偿款，因此，以起诉不符合民事诉讼的受案范围为由，作出民事裁定，驳回原告的起诉。由于法院不受理，当事人当然又会寻求地方政府介入，通过行政干预的方式来解决，但村集体通常会以该事务属村民自治范畴，不接受政府的调解或干预，导致此类征地补偿款纠纷难以通过司法渠道解决。其实地方法院之所以对当事人提起的诉讼拒绝立案，原因不在于该案不符合立案标准，背后真正的原因在于地方政府担心法院立案后会产生其他类似的外来户索要征地补偿款的连锁反应，影响地方政府征地工作的有序推进及社会的安定团结。此类纠纷处置反映出如果地方司法机关采取“就事论事”的处置方式来分析、衡量和宰制涉诉信访案件，忽视自身应负最后维护社会公平正义的法定职责，将建立拒涉诉信访案件于法院大门之外的不正常的立案运作机制。

（三）信访当事人“就事论事”，使涉诉信访难以案结事了

2009年中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《关于进一步加强和改进涉诉信访工作的意见》，首次从中央层面提出将涉诉信访纳入法治渠道予以终结；2014年中央政法委转发《关于健全涉诉信访依法终结制度的实施意见》，进一步提出和细化如何建立健全涉诉信访的法治化终结制度。这些具有顶层设计蕴涵的涉诉信访处置政策，对各级处置部门当然具有实质I生的指导性和约束力，但对信访当事人而言，未必具有约束力。因为对信访当事人而言，可以把涉诉信访当作党委政府和司法机关群众工作的一部分内容，不与处置部门讲法律，采取“就事论事”的方式与政府部门进行博弈，阻隔涉诉信访案件进入法治渠道，防止其承担不利的裁判结果。之所以会产生这样的状态，在于群众工作话语一直是我党密切联系群众的主流话语，在强调政治正确性和强化执政正当性的时代背景下，必须最大限度以人为本地赋予信访群众在解决他们诉求过程中相对自由的选择权，那就是法治工作的一套话语。虽然同时针对信访群众和处置部门，但上访群众则可以“创造性”的运用群众工作话语和法治话语，“法治话语对自己有利时就运用法治话语，在法治话语无效的地方，继续运用群众工作话语”。这意味着不仅一些应当通过法治渠道解决的涉诉信访难以进入执法司法机关的大门，一些即使进入法治渠道的信访案件，在司法机关依法终结案件后，信访当事人依然可以无视法律的强制性规定而继续上访，信访部门仍需按照群众路线热情接待。这意味着信访当事人可以在走法治渠道还是走群众路线中自由选择，处置部门则需要同时准备承担两种途径带来的双重压力。例如一些因意外死亡引发的赔偿案，由于死者家属坚决拒绝走法律程序而使问题长时间无法解决。当然一些意外死亡引发的赔偿案件涉及的原因和责任分担问题如果通过法律程序是可以确定的，但死者家属往往采取给地方政府施压的方式来获取最大化的利益，如聚集多人集体上访，甚至抬尸要挟，提出让责任主体难以接受的丧葬费、死亡补偿、精神抚慰金等高额赔偿费。因纠纷无法进入诉讼程序，双方责任难以通过法律程序依法认定。当事人之所以采取“就事论事”的行为方式来博取法外利益，是因为他们了解到走法律程序对其不利，从而“创造性”的运用群众工作话语寻求利益的最大化，从而使涉诉信访案件被长期阻隔于法律程序之外，成为影响当地社会稳定的因素。

三、构建涉诉信访法治化“依法断事”终结机制的路径

“就事论事”的终结思维使涉诉信访陷入一种深刻的体制性紧张与系统性风险之中，权益化的信访处置方式无益于终结机制的建构，反而会激化涉诉信访所蕴含的诸多矛盾。“依法断事”这一模式最突出的特征是信访终结的制度化，即坚持以诉访分离为前提，以有效导入为依托，以公正裁判为抓手，以案结不访为依归，建构起“四位一体”式的涉诉信访终结机制。制度化的信访终结是一系列通过制约信访当事人并与之互动的规则体系。奥斯特罗姆认为制度化是指人类反复使用、由规则、规范和策略构成的共同概念。涉诉信访当事人必须在规则的引导下才会做出相适应的对信访问题的理性判断。中共中央办公厅、国务院办公厅2014年3月19日印发的《关于依法处理涉诉信访问题的意见》，对依法处理涉诉信访问题的基本内容也包含了诉访分离、涉诉信访事项导入、涉诉信访依法终结等等，强调从法治的战略高度构建涉诉信访终结制度，体现以“依法断事”为模式的法治理念，对依法终结涉诉信访案件必将起到重要的促进作用。要走出涉诉信访“就事论事”的困局，不仅需要及时转变处置观念，还需要在具体处置过程中有效落实信访法治化的战略部署。

（一）以诉访分离为前提，是涉诉信访法治化终结机制建构的基础

诉访分离，是指将信访案件中的“诉”与“访”的信访案件分开处理的程序，诉访分离有利于厘清申请再审和信访申诉的界限，以便当事人更好的行使诉权寻求司法救济，是涉诉信访法治化终结机制建构的基础。长期以来，不管是处置部门还是信访当事人都没有对“诉”与“访”的内涵与外延进行严格的区分，导致诉访混同，诉访交叉，诉访重叠，从访到诉，再从诉到访来回折腾的现象屡见不鲜，严重影响了涉诉信访案件的依法终结。当前，要建构起涉诉信访法治化终结机制，必须对诉和访进行有效分离，具体而言，就是要从以下两个方面入手：

1.从内涵和外延上厘清诉与访的界限。从内涵上来说，所谓“诉”，一般是指当事人通过起诉的方式请求有管辖权的人民法院处置自己的法律纠纷，法院依法适用诉讼程序解决诉讼当事人的请求，此类诉讼请求包括起诉、上诉或申请再审等告诉类请求，还包括法律和司法解释规定的提出异议和申请复议等异议类诉求。所谓“访”，一般是指当事人依据《信访条例》的规定，通过来信、来访等形式向法院反映的与案件有关的情况。对于诉与访之间的外延界限，2009年8月25日《上海法院关于实施诉访分离的暂行办法》给予了较明确的界分，即涉及法定诉讼程序内容的来信来访，应纳入“诉”的范畴；对已穷尽法定诉讼程序，当事人通过来信来访等形式针对人民法院诉讼案件提出意见、建议、投诉、申诉或反映其他事项的，应纳入“访”的范畴，一般按非诉讼的信访机制处理。

2.运用不同的处置原则和处置方式对诉与访实现有效分离。针对涉诉信访中的“诉”与“访”所具有的不同内涵与外延，应确立不同的处理原则和处理方式。就处置原则而言，对于“诉”类事项，法院应当依据立案登记制的基本原则，将案件纳入诉讼程序，确保当事人诉权实现的处置原则。就处置方式而言，对“诉”类事项，立案庭按照立案登记制的规定立案后及时移交给相关审判庭按诉讼程序予以处理，特别是那些符合再审条件的，应依照审判监督程序及时启动再审程序，防止久拖不理现象的发生。对“访”类事项，法院应当按照非诉处置的特别方式，对来信来访进行登记记录，通过法定方式给予答复，按照信访机制进行办理。因此，通过对诉访两类事项进行分类处置、科学管理，构建程序化、规范化、科学化的诉访分离工作机制，使涉诉信访案件识别更加精准、程序更加规范、终结更加可靠，可以有效预防和减少诉访不分现象的再发生。

（二）以有效导入为依托，是涉诉信访法治化终结机制建构的保障

如果说诉访分离是涉诉信访法治化终结机制建构的基础，那么案件有效导入法治渠道，则是涉诉信访法治化终结机制建构的保障，涉诉信访法治化终结机制的建构，必须以案件有效导入法治渠道为依托。当前，一些基层法院受到地方权力干扰，对于征地拆迁、劳资、环保等所谓“敏感”的涉诉信访案件不敢立案，即使诉访实现了分离，但也难以有效导入法治渠道。对此，为了实现案件有效导入法治渠道，必须从以下三个方面人手：一是应当不折不扣地落实中央推行的立案登记制改革，对那些满足基本形式要件起诉的案件都必须立案，否则负责立案的法官和主管法院领导将受到行政甚至刑事责任的追究。二是有效落实中央公布的《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，对领导干部不当干预司法实施全程记录、追究机制。三是动员律师积极参与化解和代理涉诉信访案件工作，推进涉诉信访有效导入法治渠道。律师作为非利害关系人和专业的法律人士参与化解和代理涉诉信访案件，容易取得当事人信任，在办案单位与信访人之间搭建起有效沟通的桥梁，有助于涉诉信访案件顺利导入法治渠道。为此，中央政法委2015年11月9日印发《关于建立律师参与化解和代理涉诉信访案件制度的意见（试行）》，为律师参与化解和代理涉诉信访案件提供了制度保障，既是坚持用法治思维和法治方式解决涉诉信访问题的创新举措，也从政府购买法律服务的角度为推进涉诉信访有效导入法治渠道构建了一个制度化的平台。通过落实立案登记制度改革、领导干部干预司法追责机制和律师参与化解和代理涉诉信访案件制度，地方权力将难以像过去那样无所顾忌地干涉司法，信访当事人在律师的引导和服务下将更加理性地选择法治途径解决问题，一些征地拆迁、劳资、环保等所谓“敏感”案件不会再被推出法院大门了。现在，要实现将涉诉信访案件导入法治渠道，还必须警惕个别地方政府像湖南省衡东县那样，搞“关口前移”，直接动用行政力量，对受案的法院进行不正当的影响，甚至对起诉者直接进行威逼利诱，迫使当事人撤诉，意图达到起诉的案件进不了法院的目的。如果这种现象得不到上级部门的纠正，将形成“破窗效应”，直接影响中央推行的立案登记制改革和领导干部干预司法追责机制的实际效果，直接影响涉诉信访案件依法终结目标的实现。

（三）以公正裁判为抓手，是涉诉信访法治化终结机制建构的核心

司法裁决机制能否作为终结涉诉信访案件的合适工具，这涉及运用裁决机制解决此类信访案件的能力和局限。富勒（Fuller）强调，没有特定的原则或标准，裁决的功能将无法发挥。这表明，司法裁判机制必须以公正裁判作为其终极价值追求，因为公正裁判是涉诉信访法治化终结机制建构的核心。当前，已经进入司法渠道的涉诉信访案件在处理结束之后为何无法真正终结，有的处置行为本身甚至成为了制造和诱发新的涉诉信访问题的根源，这当然与我国的“诉讼制度设计不科学、法官素质整体不高、法院权力体制结构不合理、判后解释疏导工作不到位、涉诉信访立法不完善”有很大关系，更关键的原因在于公正裁判的要求没有落到实处。因此，要使司法裁判得到信访当事人的真正认同，必须从具体层面强调公正裁判，以公正裁判为抓手。当前，对于一些带有纠错性质的涉诉信访案件，之前在处理过程中的确在事实认定、法律使用和程序运作方面的一些不容忽视的瑕疵，加之现在强调司法人员对错案终身负责，加大了涉诉信访案件处置的难度。陈满案之所以能持续23年之久才最终给予纠正，就在于方方面面的原因影响到公正裁判的作出，因此从具体层面强调公正裁判对有效终结涉诉信访案件有着重要的实际意义。因为过去更多的是从形式层面加以强调，所以应当在具体层面强调司法机关必须通过积极作为的方式公正裁判。尤其需要强调，政法主管机关应依法督促司法机关在裁判过程中公正司法，应该通过制度约束，来使那些胡作非为、侵害信访当事人合法权益的司法人员为自己的行为付出代价，让那些依靠侵害信访当事人合法权益已经升职的司法人员依法受到惩罚，从而真正让公正的司法裁判在得到信访当事人认同的情况下真正以法治化的方式终结。

（四）以案结不访为依归，是涉诉信访法治化终结机制建构的目标

通常情况下，司法机关以“案结事了”作为诉讼终结的标志，但对于涉诉信访案件，“案结事了”并不代表当事人不再上访。因为“事了人未了”，只有以“案结不访”为依归，才表明涉诉信访案件通过法治渠道实现了真正的终结，这也是涉诉信访法治化终结机制建构追求的目标。要做到“案结不访”，应当从以下两个方面入手：一是对于已经司法程序终结的涉诉信访案件，各级法院不得再登记、再受理、再答复，防止案件当事人重复申诉。司法是解决法律纠纷最后一道防线，如果突破这一防线，不仅无休止地消耗大量的司法资源，严重损害司法权威，而且使法律纠纷主体之间的关系长期处于不确定的状态。因此，处置涉诉信访案件的司法程序一旦结束，就必须禁止当事人再申诉，真正实现“案结不访”的目标。海南省高级人民法院宣布从2015年6月19日开始，涉诉信访案件经过法院一审、二审或再审处理后，法院不再接受当事人的申诉。这意味着经过法院法定审判程序终结的案件，各级法院将不再登记、不再受理、不再答复。以此实现法院裁判的既判力，防止涉诉信访案件“终而不结”现象的发生。正如美国华盛顿特区联邦上诉法院首席法官爱德华兹在评价中国司法判决缺乏终局性问题时指出的那样：“如果一个解决方案可以没有时间限制并且可以不同的理由反复上诉和修改，那就阻碍了矛盾的解决，同时更刺激了对法院决定的不尊重。”二是赋予法院对涉诉信访案件作出的终属性裁判具有约束所有主体的既判力，从效力上实现“案结不访”的目标。裁判的效力是否固定是考量涉诉信访能否真正实现“案结不访”目标的关键要素，判断这一目标是否达到的标志是：法院不再接受申诉、地方权力不再接访、当事人不再上访。通过赋予法院对涉诉信访案件作出的终局性裁判具有约束所有主体的既判力，既可以防止地方权力再对涉诉信访案件的处理作出批示，也可以防止当事人再就信访案件提出申诉，堵住了当事人在走完司法程序再走上访歧途的现象发生。因此，涉诉信访法治化的终结机制就应当体现为“案结不访”，而不是诉讼终结的“案结事了”，使涉诉信访法治化终结机制始终在法律框架内运作。

法治是实现社会价值共识的最大公约数，构建法治化的涉诉信访终结机制，就是从之前以群众工作为叙事文本的“就事论事”转化为以法治规则和程序为叙事文本的“依法断事”的行动逻辑。尽管随着社会变迁和利益调整的不断加剧，群众路线和人民调解等处置方式始终贯穿于信访的运行全过程中，对当前的涉诉信访的处置有一定的效力，但难以跳出“就事论事”这一传统叙事文本的框架，只有遵循“依法断事”的行动逻辑，才能使非正常访、无理缠访、闹访的梦魇远离涉诉信访的处置流程，法治途径才能成为涉诉信访权利救济中最理性、公平和有效的救济途径。