论房屋拆迁中的公共利益界定

刘诗园

（新疆师范大学法学院新疆乌鲁木齐830054）

论房屋拆迁中的公共利益界定

刘诗园

（新疆师范大学法学院新疆乌鲁木齐830054）

“公共利益”是一个不确定的概念，在房屋征收中经常被曲解、滥用，最终导致“暴力拆迁”、“钉子户”等现象时有发生。政府在房屋拆迁纠纷的处理中所扮演的角色过于强硬，个体的权利在强大的公权力面前显得十分渺小，这对于被拆迁人的合法权益来说是非常不利的。应当明确界定公共利益，通过加强立法具体性规定，重视听证程序的作用，构建完善的听证制度，对公共利益问题的决策实行全方位的监督，保障房屋征收决策做出的合法性、合理性。

法律；公共利益；房屋拆迁；范围界定

引言

在我国目前的法律中，“公共利益”这一概念在很多法条中都被提及，如我国的《宪法》、《物权法》等，均明确地提出了“公共利益”这一概念，它是我国政府做出土地征收决定唯一的合法性目的要求，且在给予被征收人补偿款时，其也是十分重要的依据。

不过，尽管我国的法律中提及了“公共利益”，却仅属于原则性条款，对于什么是公共利益、如何判定是否符合公共利益要求、应当如何具体地操作，我国相关法律中没有明确说明，首先，根据“公共利益”条款，政府规划出因“公共利益”的需要而必须占用的土地，但是这个“公共利益”应做何解释？该土地是否属于“公共利益”范围？其次，对于被拆迁人而言，以政府的角度将公共利益解释出来是否合理？是否应当适当听取被拆迁人的言论建议？最后，当拆迁成为事实，那么拆迁补偿费用又是否合理？正是因为如此，导致行政执法过程中行政主体的自由裁量权过大，干扰土地征收的相关事项落实。当被拆迁人的疑问通过合法途径得不到解决时，常常会采取与执法人员正面对抗的方式来表达不满。此种现象的产生就是因为公共利益的滥用和划定不明而导致的。这些问题的存在，不仅损害了公民财产权和其他合法权益，更冲击了社会的稳定秩序，损害了政府的权威，不利于维护法律尊严。因此明确公共利益对于解决社会矛盾、完善行政执法制度有着重要的意义。

一、我国房屋拆迁视角下的公共利益内涵剖析。

随着经济发展与城市化水平逐年提高，房屋拆迁征收征用越来越普遍。尽管有些人因房屋拆迁而致富，但是一提及“房屋拆迁”，人们更多想到的是政府暴力执法，钉子户比比皆是等消极场面。湖南嘉禾拆迁案、上海拆迁纵火案、重庆最牛“钉子户”等暴力拆迁案件导致民怨重重，严重影响社会的稳定和谐，[1]《物权法》出台实施之后明确规定，只有为了公共利益，政府才可以对居民的房屋进行征收并拆迁。

面对这样的问题，我们最应当厘清在房屋拆迁中公共利益的含义。根据我国现行法律，对于房屋拆迁相关的公共利益进行规定的有《民法通则》的第7条：“民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益，破坏国家经济计划，扰乱社会经济秩序。”《物权法》的第42条第1款：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”《土地管理法》的第2条第4款：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”、《城市房地产管理法》的第6条：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”

根据法律条文规定不难看出，从房屋拆迁的角度而言，公共利益目前并没有一个明确的内涵。房屋征收拆迁中所考虑的公共利益，应当符合法理上的正当性要求。尽管房屋拆迁案例千变万化，但其宗旨应当不变。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条的规定及列举，公共利益应当建立在保障国家安全、促进国民经济和社会发展等需要之上。因此我认为，房屋拆迁视角下的公共利益是基于非营利性目的，以社会稳定、保障民生、促进经济发展等社会公共事业为出发点，在房屋拆迁过程中所必要考虑的明确事项。

二、我国房屋拆迁中公共利益规定的缺陷。

（一）公共利益界定的范围及衡量标准不明晰。在实践中援引法律条文时，最先面临的就是明确公共利益的问题，上文中所提及的《条例》，对于公共利益范围有了初步的列举，然而它仅属于行政法规的范畴，并没有一部法律对公共利益及相关事项进行具体规定。此种立法现状使得相关机关在援引法律时产生矛盾和歧义，更让政府部门在做出房屋拆迁决策时可能会因与法律的冲突而无法确定公共利益，甚至使行政权力失去应有的限制和约束，最终导致侵犯公民合法权益的现象发生。

（二）公共利益界定做出主体不明确。

在判定房屋征收中涉及的公共利益时，主体的作用不容忽视。但根据我国现行法律，却并未进一步规定土地征收中的公共利益由何主体来界定。同时，有关公共利益的决策做出后，也并没有明确监督和审查的主体。房屋被拆迁人如果存在疑问，应当向何主体提出？何主体有资格对疑问进行解答并最终敲定公共利益所涉及的问题？这样一来，在对公共利益界定的实际操作上，就会产生诸多不合理，公共利益的正当性难以实现。

（三）有关公共利益的立法间存在矛盾。

在我国的现行法律中，涉及土地征收、房屋拆迁的公共利益条款还有相互冲突的情况。比如，[2]我国《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，并且这部法律也把国家曾依法征收过的土地，作为国有土地的一部分。换句话说，单位亦或是私人基于商业利益的目的对某一块土地提出使用申请，这个时候，前述提到的经过国家征收的集体土地也是在可申请使用的范围之内的，根据我国《宪法》的相关规定，只有在为了公共利益的时候才可以对土地进行征用，可是这种情况显然不符合《宪法》的宗旨。法律规定之间有冲突，彼此之间存在矛盾，动摇了我国法制的根基，破坏了依法治国方略的实施，损害了政府执政的公信力，为矛盾的产生埋下了隐患。

（四）房屋拆迁决策过程中被拆迁人参与程度低。

房屋拆迁决策是公权力直接介入私权利的行为，切实关系到公民合法的各项权益，其涉及到的公共利益也由政府机关具体把握界定，而房屋所有人却很难参与到政府的决策过程中，其合理的请求和建议都无法与政府进行有效的沟通，基本属于被动接受政府单方面决策的角色，这就导致公权力和私权利处在不平等的位置上，使得政府对公共利益做出任意的界定，极易侵害到被拆迁人的合法权益，导致社会矛盾和纠纷的出现。

三、我国房屋拆迁中公共利益界定的必要性

（一）防止政府滥用权力

法律很难完全做出公共利益的精准定义和全部范围，所以政府部门在对公共利益进行界定的时拥有较大的自由裁量权，一旦权力膨胀，又遇到可以为自身“谋福利”的空间，一些本不具备公共利益条件的情况就被吸纳进公共利益的范畴里，最终以土地征收的名义经过合法的程序，将不当利益据为己有。执政队伍对公共利益理解不透彻、法律素养不高，对于房屋征收决策的审查存在疏忽，以至于对当前的法律规定发起了挑战，公民的合法权益遭受到了威胁，不利于我国的社会和谐和稳定。

（二）保障被征收者合法利益

王利明教授曾提出，[3]征收直接表现为对民事主体财产权的剥夺，房屋拆迁也不外乎如此。在拆迁中，实质是强大的国家公权力对私权利进行限制或干预，正因为如此，拆迁行为的前提和基础必须是公共利益。如果法律事先不界定公共利益的范围，政府公权力的延伸就几乎没有制约，无法确保其自由裁量权在一个合理的限度范围内行使，最终无法有效保护公民的合法权益。所以，要想有效地把公权力限制在一定范围之内，切实地保障公民的合法权益，公共利益的明确是根本性的前提，对其范围进行合理、明确地规定显得非常必要。

（三）保障法律适用效率及其效果

法律适用效果的前提是法律制定完善、全面与否，倘若法律没有将公共利益明确加以规定，那么行政执法部门就很难做出合理的决策。同时，如果被拆迁人对政府判定的公共利益持有异议而向法院起诉，法院在行使审判权时也要有一个明确的衡量标准作出最终的判决。所以，法律作为行政行为和司法行为做出的重要援引依据，对于行为效果的好坏有着重要的作用，在公共利益的相关问题上，只有在法律中加以明确，才能积极有效地推定法律适用效率和效果的提升。

（四）保障政府工作效率和效果

政府作出行政决策应有助于经济发展和改善民生，但是各地出现的“钉子户”、执法冲突等现象，却从侧面反映出政府在房屋拆迁工作中遭受的不满和质疑。当政府面对这些阻碍执法的因素时，从工作时长和成本来衡量，效率降低是不可避免的。同时，信息化发展的今天，民众时刻关注着政府的行为动向，一旦出现侵害公民权益的拆迁事件，政府面对的舆论压力将会只增不减，其工作所追求的良好效果就会大打折扣甚至出现“负增长”。因此，只有明确界定公共利益，才能从源头上保证政府决策的正当性、合理性，促进工作效率的提升，带来良好的社会效果。

四、试析房屋拆迁中明确公共利益的方法

（一）加强立法对公共利益的具体性规定

首先，以立法的形式明确定义公共利益，并划定其范围。虽然公共利益的抽象性特点不可回避，但是它也不是真的无迹可寻，实践中的各类情况都会以更为具象特定的面貌将公共利益表现出来。要充分重视各类拆迁事件情况，总结和把握规律，摸清底线。其次，公共利益具有原则性、可变性的特点，随着社会状况的不断变化，公共利益本身的范围也会随之改变。因此，在立法模式的选取上，应当灵活多变。一是如前文提到的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，可以将此行政法规中提及的公共利益规定，以立法的方式加以明确。二是采用兜底条款对不能够全面涵盖的情况加以规定。最后再将明确不能被纳入公共利益的事项列举出来，作为排除性条款。

（二）构建正当参与的听证程序

[4]房屋拆迁决策中公共利益的判定都是由行政主体作出的，因此，事先举行听证程序有利于公众提出异议、及时进行协商并解决公共利益实现过程中的矛盾，保证双方当事人的共同参与，房屋拆迁决策的利害关系人能够切实的表达意愿、提出意见、进行监督。

明确房屋拆迁事项中的公共利益界定所适用的听证制度，在房屋拆迁决策被批准之前务必召开听证会。选取独立于行政机关和房屋拆迁利害关系人的第三方来担任听证会的主持人。听证过程中行政机关和行政相对人均发表意见，并且由事先选出的无利害关系人记录听证现场、制作听证笔录，同时以此为依据来做出最终的行政决定。听证制度可以给公民提供比较全面、平等的与政府部门交流的平台，利害关系人发表意见的机会和权利，可以通过听证会的形式得以良好的实现，被征收人的真实意思表示能够有效的表达，而最终做出的行政决定经过听证程序，会更加中立、合理，最大可能的排除了行政机关行政权力的滥用，保障了各方利益的实现。

（三）建立和完善多样化的监督保障体制

房屋拆迁决策的做出是行政部门行使国家公权力的体现，而真正运作公权力是工作人员的行为。一旦个人滥用了自由裁量权，就很容易出现因个人原因造成的公共利益判定偏颇的现象，进而使拆迁行为侵害公民的合法权益，损害到政府威信。因此完善监督体制显得尤为重要，这包括对国家权力机关内部的监督，以及运用社会大众舆论的作用来进行监督。监督中最为重要的就是我国权力机关人民代表大会的监督。根据我国《宪法》的规定，人大是我国的立法机关，因此要在法律层面完善公共利益的相关规定，就必须通过人大的决议。人大还可以构建相关配套制度来对相应的行政机关、执法人员进行重点监督检查。同时，司法机关作为运用法律调节社会矛盾的重要主体，对于公共利益决定做出有着重要的事后屏障作用，可以对不正确的或不适当的行政决定加以否认，督促相关行政机关正确行使行政权力，保障公共利益决策的正确性和合理性。

随着网络科技的发展以及官媒体、自媒体的壮大，舆论监督的形式也可以被纳入到监督的方式中来。舆论监督运用了新型科技的力量，是一把双刃剑。要充分发挥大众舆论涉及范围广，透明度高的特点，对行政机关不适当的行政行为及时地指出，保障监督的时效性。同时不难看到，舆论监督主体的法律素养参差不齐，在监督意见提出的同时，要注重筛选合理部分，并且保障具有法学专业背景的人才发表监督意见的机会，让舆论监督更加符合正确行政决策做出的需要。

结语

住房问题一直被老百姓视为头等大事，在拆迁过程中，公共利益的界定问题不仅关系到社会稳定持续发展，而且密切关系民生，是社会和谐的重要因素。针对当前容易出现的拆迁难、纠纷多的社会现实，对公共利益相关问题进行全面分析是解决矛盾必经之路。通过加强立法具体性规定，重视听证程序的作用，构建完善的听证制度，对公共利益问题的决策实行全方位的监督，保障房屋征收决策做出的合法性、合理性，保障国家建设的健康良性循环，从根本上杜绝侵害财产权及其他合法权益情况的发生。

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[责任编辑：钟晴]

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：1008-7346（2016）04-0017-04

2016-05-10

刘诗园，女，辽宁鞍山人，新疆师范大学2014级民商法硕士研究生。