角色与功能：全面从严治党中的党组

杜楠

摘要：党组是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他组织领导机关中设立的领导机构。过去，我们对党组的认识带有局限性，对党组在社会主义建设中的作用认识得不够清楚。在全面从严治党的关键时期，党和国家重新确立了党组的地位，颁布了《中国共产党党组工作条例（试行）》，明确了党组的战略地位及其在党的建设、发展时期承担的重大责任，重新确立了党组在党的各项事业中的领导核心作用。

关键词：中共党组；角色与功能；全面从严治党

中图分类号：D262 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2016）05-0069-06

从严治党是我们党的优良传统和宝贵经验，是我们党在建设、改革和发展的过程中获得成功的一大法宝。当前，我国改革进入深水区，世情、国情、党情都发生了巨大变化，新形势下，落实党要管党、从严治党的任务更为艰巨。习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上的重要讲话，从党和国家战略全局高度，强调“全面从严治党，核心是加强党的领导，基础在全面，关键在严，要害在治”，要求“各级党组织要担负起全面从严治党主体责任”。党组在全面从严治党的过程中发挥领导核心作用，是全面从严治党的责任主体，根据《中国共产党章程》（2012年修改）第九章第四十六条规定，党组是指在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织或其他非党组织的领导机关中成立的小组，其基本任务是负责实现党的方针、政策，团结非党干部和人民群众，完成党和国家交给的任务，指导机关党组织的工作。因此，新时期全面从严治党要重点关注党组，从制度上进一步完善党组建设，促使其运转更加顺畅。

一、角色与功能：中共历史发展中的党组

2015年6月16日，中共中央颁布《中国共产党党组工作条例（试行）》，从性质、作用、原则、议事决策等方面进一步规范了党组，为党组的发展提供了理论依据。回顾党组93年的发展历程，在中国共产党发展的每一个关键时期，党组都发挥着重要作用。当前，我国正处于全面从严治党时期，回顾党组的发展历史，重新定位党组，更好地发挥其领导核心作用是当前亟待解决的问题。

（一）中共党组的发展历程

1.党团时期。中共党组早期称为“党团”，中共历史上第一个党组由中共湘区执委于1923年在湖南水口山建立。在党团初步发展的基础上，1925年1月，中共四大进一步明确了党团的定义：“吾党在国民党及其他有政治性质的重要团体中，应组织党团，从中支配党和群众团体的活动。”这一定义指明了党团的重要性及其所承担政治任务。1926年7月，中共第三次中央扩大执行委员会在关于组织问题的决议案中进一步指出：“党团的作用是为实现党的政策，加重党的影响于各种非党组织。”在这次党团的定义中，明确了党团的作用。在抗日战争中，党团在联系群众，团结各方爱国力量方面发挥了重要作用。1942年9月，中央加强了党团工作的管理，再次强调：“党对参议会及政府工作的领导，只能经过自己的党员和党团，党委及党的机关无权直接命令参议会及政府机关。”这更加明确了党团的职责权限。

2.党组时期。1945年6月，党的七大正式将党团更名为党组，完成了从党团到党组的演变。在解放战争时期，党中央发出《关于建立报告制度》和《关于健全党委制》等文件，加强了党的一元化领导，促进了党组的发展。新中国成立之初，为了克服以党代政、党政不分现象，党中央于1949年11月颁布了《关于在中央人民政府内设立中国共产党党组织的决定》，规范了党组的工作程序和职责，加强了党员与非党员之间的团结。1953至1956年期间，党组的地位、作用、工作内容发生了变化，各地方政府的管理权日益集中到政府各部门中，权力集中与分散的矛盾在政府中凸现出来，这一变化使党组形同虚设。1956年9月，党的八大恢复了党组的地位，国务院各部委、直属局纷纷设立党组。“文化大革命”时期，党组活动停滞，“文化大革命”结束后，党组职能逐渐恢复。1982年9月，党的十二大规定了党组成员的构成、党组的职责和工作任务。1987年10月，党的十三大明确了党组讨论问题的原则。党的十四大、十五大作出规定，对下属单位实行集中统一领导的国家工作部门可以设立党委。党的十六大、十七大、十八大进一步具体化了党组的职责、党组成员的设立以及党组产生的办法、职权与工作任务。

（二）全面从严治党中党组的角色与功能

1.党组是全面从严治党的责任主体。2013年党的十八届三中全会提出：“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任。”党组承担着代表上级党委指导本机关和直属组织内党的工作的责任，起着承上启下的关键作用。党要管党、从严治党，关键要紧紧扭住党组这个牛鼻子。党组是落实党和国家政策方针的主要责任主体，肩负着巩固党的执政地位、维护党和政府良好形象的重要职责。关于党组的相关规定，《中国共产党章程》中有部分涉及，《中国共产党党组工作条例（试行）》作为《中国共产党章程》中关于党组的重要补充，明确了党组的职责，为解决党组的实际运作中普遍存在认识不足，履职不到位，主动担当意识不强，责任分解模糊，监督不到位，以及责任追究不到位等问题提供了理论依据。在制度建设方面和具体实践中，党组在党的建设和发展中所扮演的角色及承担的责任还有待进一步强化。当前，党内外面临着建设、改革、创新等多方面复杂的问题，党组作为落实党和国家政策方针、联系群众的主体，承担着我国社会主义建设的多重任务。因此，在全面从严治党时期，强化党组责任主体的地位具有战略性意义。

2.党组是沟通党群的桥梁。《中国共产党章程》第九章第四十六条关于党组的定义规定：团结非党干部和人民群众是党组的重要工作内容之一，因此，党组在联系党和群众的关系中发挥着重要作用。人民群众是国家的主人，是中国共产党执政的基础，是党的智慧源泉。倾听群众的呼声，掌握群众的思想脉搏，了解群众所思、所盼、所乐、所忧，直接关系到党在人民心目中的地位和威信。现阶段，由于干部腐化问题的存在，影响了人民群众对党的信任，党组是党和人民群众之间的纽带和桥梁，党和人民群众之间的沟通、恢复党群关系、赢得人民群众的信任都离不开党组。党组作为一级党委在非党组织的派出机构，是全面从严治党过程中处理党群关系的重中之重，尤其是基层党组，在密切联系群众方面起着至关重要的作用。从严治党的核心是处理党同人民群众的关系问题。新时期，人民群众的诉求发生了新的变化，完善和创新党组工作，要以马克思主义群众观为基础，贯彻党的群众路线，以实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益为出发点和落脚点，使构建和创新党组工作的过程成为在贯彻执行党的理论和路线中为百姓谋福利的过程。

3.党组是全面从严治党的关键。党要管党，从严治党，是党的十八大确定的党的建设的根本方针，是党在现实环境下的政治要求。落实从严治党要在责任上下功夫，党组是从严治党的责任主体，也是影响从严治党成效的关键因素，从组织上落实从严治党的要求，关系到中国特色社会主义发展的全局，对于全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的整体战略布局具有至关重要的作用。党组在革命、建设、改革各个历史时期发挥了重要作用。革命时期，党组承担着发展党员、从事革命活动的重任，为救国和人民解放事业做出重大贡献；建设时期，党组承担着宣传、执行和落实党的路线、方针、政策的责任；改革开放时期，党组除了宣传、执行和落实党的路线、方针、政策外，更承担着加强党员组织、思想、文化建设，为党和国家的发展把好方向的重任。因此，唯有把各级党组建好建强，才能巩固党的领导地位。目前，世情、国情、党情的变化以及各种文化价值观的交流交融交锋导致一些党员出现理想信念不坚定、精神懈怠、脱离群众、消极腐败等现象，面对新困境新挑战，需要党组发挥其政治优势、组织优势和制度优势，加强领导，贯彻执行党的路线、方针、政策，讨论和决定本单位的重大问题，切实完成党和国家交给的任务。

二、现状与困境：当前全面从严治党的实践

（一）全面从严治党中党组的现状分析

党的十八大以来，我国进入战略转型期，全面深化改革的任务更加艰巨，现实面临的问题也更加棘手。以习近平同志为总书记的党中央着眼于现实面临的问题，深刻分析党的建设和有效解决党的建设实践面临的困境，针对干部管理问题上存在失之于宽、失之于软等问题，提出从严治党，关键在于从严治吏，强调加大管理党员干部的力度。

1.完善制度。党组制度是中国共产党领导国家政治生活的基本制度形式，新中国成立以后，党组制度的确立以1949年11月中共中央政治局通过的《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》和《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》两个文件为标志。这两个文件规定了党在国家机关内设立党组或党委，在这些单位的下属单位设立党的支部组织。为了全面贯彻从严治党，中共中央颁布了《中国共产党党组工作条例（试行）》，对党组设立、职责、组织原则、议事程序等作出全面规范，对监督检查、责任追究提出明确要求，这是自1945年党的七大正式建立党组制度以来，首次专门针对党组制定政策。《中国共产党党组工作条例（试行）》的颁布填补了党内法规的空白，使党组的责任更加具体化，对于履责和追责也制定了相关条款，体现了在全面从严治党时期，我们党充分认识到党组作为责任主体的重要性。

2.核心领导。2015年6月16日，中共中央政治局通过了《中国共产党党组工作条例（试行）》，规定了党组的设立主体、工作内容和具体职责，明确党组的运作机制。在文件中，党组的责任大体分为四个方面的内容：第一，党组在政治上负有领导责任；第二，强化理论武装和思想政治工作；第三，负责学习、宣传、贯彻执行党的理论和路线、方针、政策；第四，贯彻落实党中央和上级党组织的决策部署，把好方向、管好大局，确保政策落实。党在国家机关、军队、人民团体和企事业单位内部普遍建立的组织通称党组，党组的根本职能是发挥“领导核心”作用，即“总揽全局、协调各方”。共产党员要参加党的支部组织，过组织生活，党员干部在行使行政职权时要受到党内民主集中制的约束，并通过党组来实现党对这些部门工作的领导。

3.分级管理。目前，全国共有8.6万个党组，从中央到县划分为4个层级，分为党组、部门党组、地方党组和基层党组。由于各级党组所处的层级不同，因此在具体工作中职责也有所区别，各级党组互相协作，共同发挥在党的各项工作中的领导核心作用。从性质、地位、作用、产生方式和权力来源等方面来看，党组实行分级管理，在职权职责方面，党组讨论和决定本单位重大问题。部门党组讨论和决定本部门、本系统的重大问题；地方党组对本地区重大问题作出决策，向地方国家机关推荐重要干部等；基层党组领导所属机关基层党组织，协助本单位负责人完成任务，改进工作，对每个党员进行监督。为了保证党组的有效运转，确保国家的政策落实，《中国共产党党组工作条例（试行）》明确了党组讨论和决定的主要内容并且细化了责任追究的相关事项，使党组制度在分级管理的基础上形成了一个有机的缜密的体系。

（二）全面从严治党中党组运行存在的困境

1.党组的法规化程度不高。党组是从严治党的关键要素，管党治党要在制度建设上下功夫，党组良性运转的关键是靠制度进行约束。目前，党组在运转过程中存在法规化程度低的问题。关于党组的制度规范形式主要是《中国共产党章程》，内容均为原则性、概要性和宏观性的规定，党组的其它规定一般都散落在党的相关章程、制度和文件中，既非专门化也非体系化，难以涵盖日常工作中的各种复杂情况。此外，党组在现实运行中多参照党委的基本规则，或者遵循政党惯例、习俗等非正式制度。2015年6月，中共中央出台《中国共产党党组工作条例（试行）》，在党章的基础上分为8个章节，对党组的设立、职责和组织原则、责任追究作出明确说明，并界定了国家工作部门党委的性质，指出国家工作部门党委是党组性质的党委，由上级党组织直接批准设立，不同于由选举产生的党的地方委员会和基层委员会，明确了设立党委的条件。这是我国第一部关于党组的专门性法规，目前该法规处于试行阶段，还有待在实践的基础上进一步完善。

2.党组与党委同质化发展。《中国共产党党组工作条例（试行）》对党组和党委分别做出了规定，其中第一章指出，党组是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织领导机关中设立的领导机构，在本单位发挥领导核心作用；其中第七章指出，国家工作部门党委是在对下属单位实行集中统一领导的国家工作部门中设立的领导机构，在本部门、本系统发挥领导核心作用。此处国家工作部门党委是党组性质的党委，不同于由选举产生的党的地方委员会和基层委员会。由此，可以看出，党组、国家工作部门党委和党委在性质意义上具有明确的理论边界，清晰且容易界定。而在结构功能意义上，在政治实践过程中，党组和党委的形态边界、权力边界和功能边界又呈现出一定的“模糊性”，具有同质化倾向。

3.组织管理涣散。习近平总书记在中央纪委三次全会中指出，严明组织纪律，克服组织涣散、纪律松弛现象，加强全党的组织纪律性，是深化党的作风建设、巩固纠正“四风”成果的重要保证。在党组运行的过程中，党组正常活动开展少，成员之间沟通少，团队缺乏凝聚力，党员的党性素质不高，缺乏服务意识，不能充分发挥党员的先进模范作用等问题长期存在，严重影响了党组领导核心作用的发挥。党组是一个严密的组织体系，关系着党的大政方针的落实，也关系着党的执政根基的稳固。组织管理长期涣散，会动摇党员的理想信念，长此以往，会削弱党的战斗力，动摇党的执政根基。在全面从严治党的关键时期，需要加强党的组织管理，增强党组的凝聚力和战斗力。

三、让党组归位：党组领导核心作用的挖掘

《中国共产党章程》中明确规定：“党组发挥领导核心作用”，这里的领导核心作用主要指党组负责实现党的方针政策，团结党外干部和群众，完成党和国家交给的任务，指导基层党组工作，讨论本部门重大问题等。《中国共产党党组工作条例（试行）》在《中国共产党章程》的基础上，对党组的功能进行细化，增加了请示报告、机构设置和人员编排、人事任免、大额资金使用、基层党组织和党员队伍建设、意识形态和精神文明建设、党风廉政建设和反腐败等重要内容，进一步丰富了党组的功能。

（一）政治功能

1.担当从严管党治党的政治责任。宣传和执行党的路线、方针、政策，宣传和执行党中央的决议是《中国共产党章程》规定的党组的首要任务。着力强化核心意识，担当政治责任，确保党的决策部署得到贯彻落实。第一，党组作为党在社会组织中的战斗堡垒，落实从严管党治党责任是职责所在，必须把党要管党、从严治党作为强基之要、固本之举，督促引导各级党组承担落实好从严治党的责任。第二，党组承担着党的路线政策落地生根的重要职责。严肃政治纪律，加强督促落实，确保政令畅通、步调一致，切实增强党组在执行党的路线方针政策过程中的自觉性和坚定性。

2.增强执行方针政策的政治自觉。党组作为党的权力主体，承担着落实党的路线方针的重要职责。第一，强化政治定力，党组承担着党的政治职责，面对多种文化价值观的冲突，坚定政治立场，在大是大非面前，保持头脑清醒，坚决执行党和国家的方针、政策。第二，严把政治方向，做党的方针、政策的坚决执行者，履行党组的政治领导责任，必须牢牢把握这一根本政治方向，同各种危害我们党的各种错误思潮和行为作斗争，同意识形态领域不利于党的形象的言行作坚决斗争，同形形色色的违法违纪行为作坚决斗争。

3.加强党组在从严治党中的行动落实。全面从严治党是党在现阶段面临的重大政治任务，党组在全面从严治党中扮演着重要角色，是强化从严治党的政治主体。第一，坚决贯彻党中央的决策部署。贯彻落实党中央的决策部署，不但要迅速，而且要有力，排除“梗阻”确保党中央的决策部署得以施行。第二，在当前实际工作中强化行动落实。各级党组要积极实践看齐意识，作出表率，主动把责任记在心上、扛在肩上、落在行动上。在实际工作中，党组要以党中央的理论政策为导向，在保证政令畅通和立足实际创造性开展工作的同时，还要大力推进党的各项政策得到落实。

（二）组织功能

党组是体现党的执政能力的关键要素，党组作为一个从上至下系统的组织体系，具有强大的组织功能。党组的组织功能主要体现在组织学习和实践两个方面。

1.组织学习。加强党员信念教育，需要党组充分发挥组织功能。在全面从严治党时期，第一，各级党组要组织党员干部深入学习《习近平谈治国理政》和《习近平总书记系列重要讲话读本》，深入理解习近平总书记治国理政的思想精髓。第二，各级党组要组织党员干部系统学习党的历史，了解中国共产党艰苦的发展历程，明白党的建设成果得来不易。第三，各级党组要组织党员干部学习马列经典著作，加强理论修养，强化党员干部用发展了的马克思主义解决现实问题的能力。

2.组织实践。组织实践是锻炼党性的一种体现，通过实践活动党员干部可以体验革命先辈艰苦创业的奋斗精神，接受革命传统教育，坚定理想信念，深刻认识党的群众路线的实质和意义。第一，组织党员干部与群众广泛接触，了解群众的生活状况以及他们的所思、所想、所忧。第二，开展模范交流活动，模范是为党的建设和发展作出突出贡献的人，共产党员通过与模范进行交流，有利于发挥带头作用，提升党员政治觉悟和政治修养。

四、改革与创新：在全面从严治党中不断完善党组

当前，全国共有党组8.6万多个，涵盖了从中央到县四个层级。《中国共产党党组工作条例（试行）》的颁布，填补了党组法律法规的空白，规范了党组的设立、审批、工作职责和决策程序，是全面从严治党的新成果。贯彻落实全面从严治党，还需要从以下几个方面不断完善和创新。

（一）健全党组领导机制

全面从严治党要求党组充分发挥组织领导作用，而组织领导作用的发挥需要不断健全相应的机制。

1.制定《中国共产党党组工作实施细则》。对于党组的主体责任落实以及绩效考核需要进一步细化，制定《中国共产党党组工作实施细则》。首先，明确各级党组以及党组成员的具体职责。党组自上而下分为四个层级，每个层级党组承担的责任不同，将责任细化，明确每一级党组成员的具体职责，实行领导带头执行责任制，班子其他成员认真执行责任制，切实抓好分管工作范围内的党风廉政建设，形成分级、分片、分块负责的领导体制和工作机制。

2.健全责任机制。上级党组在抓好本级党风廉政建设的同时，要按照管理权限对下级党组公开授权，明确哪些责任由上级党组承担，哪些责任由下级党组负责，形成自上而下、一级抓一级、一级对一级负责的责任网络体系，将责任目标层层分解到有关职能部门和具体责任人，从明晰责任、细化措施、规定时限等方面进行分解量化，围绕“谁该承担责任、在哪些问题上承担责任、承担什么样的责任”提出明确具体的责任条款。明确考核内容、考核办法、考核标准以及考核形式，制定责任追究的具体办法，使党组工作有规可依，有规可循。

（二）加强意识形态建设

全面从严治党不仅要不断完善党组的制度建设，还要加强意识形态建设。

1.从思想上加强认识。坚持用中国特色社会主义理论体系最新成果武装头脑，贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神，领悟党在全面从严治党中的新思想新理念新战略。各级党组要抓好党员信念教育，第一，要组织党员干部进行理论学习和实践调研，深入了解中国共产党的发展历史，明确党的未来发展趋势。第二，运用榜样效应，在全党开展向榜样学习的活动，让榜样的力量深入人心，使共产党员从内心真正树立全心全意为人民服务的意识。

2.要大力宣传党的理论政策。党的理论政策是党在建设时期制定的理论、路线、方针，反映了社会发展的现实需要，也反映了广大人民的呼声。第一，运用新媒体。党的理论政策宣传除了利用广播、报纸、电视等传统媒体以外，还要利用网络平台，手机客户端和微信公众号等新媒体方式，以更加生动活泼的形式进行宣传，使全体党员和领导干部更加容易接受。第二，坚持党组学习制度。各级党组应发挥政治领导作用，积极开展专题研讨学习、理论政策教育、干部脱产轮训培训等组织活动，使党的政策入耳、入脑、入心。

（三）创新党组运作模式

党的十八大以来，我国逐步由管理走向治理，在全面从严治党的背景下，原来较为单一的党组运作模式显然已经不适应时代发展，创新势在必行。

1.创新网络管理模式。党组应以党内信息网络平台为支撑，创新党员教育管理模式。第一，依托党员远程教育网络，建立信息化教育平台。设立远程教育终端，充分发挥信息技术在党员教育中的优势。实行“定单式”“菜单式”“点单式”等多样化的网络培训模式。第二，依托党内信息管理系统，建立信息化管理平台。在各级党组范围内实行党员组织关系网上转接，减少党员办理组织关系接转的环节和手续。第三，依托区域网络资源，建立信息化服务平台。依托区域党员服务中心，开设服务热线和信息网站，公布党组织的服务资源，调动广大共产党员开展志愿服务的积极性。

2.创新学习实践模式。组织共产党员学习与实践是党组日常工作的重要内容之一，其效果直接决定了党组的工作效率。创新学习与实践模式，第一，多种学习方式相结合。采取集中学习与分散学习相结合、个人主讲与集中讨论相结合、业务学习与理论研究相结合等多种方式。第二，实践方式灵活多变。采取请进来与走出去相结合的方式，组织党组成员和广大共产党员到外地参观、学习、考察，同时邀请相关专家、学者进行理论专题讲座。

责任编辑 陆昱