基建领域加速推进PPP模式的策略探析

2016-12-21 13:26祁明寿
中国经贸导刊 2016年32期
关键词:基建投资社会资本PPP模式

摘要:PPP是一种政府和社会资本合作的新型投资模式,受体制机制不健全、社会资本不匹配和退出机制不畅通因素的影响,市场推进情况不理想。完善与促进PPP市场健康快速发展,必须尽快健全体制机制、拓宽融资渠道和完善准入和退出机制。

关键词:PPP模式 基建投资 社会资本

党的十八届三中全会以来,作为基本建设深化改革的重要举措,政府和社会资本合作(PPP)投资模式逐步兴起。截止2015年底,全国公布推荐的PPP项目6650个,总投资额达8.7万亿元。但就PPP市场近年来的发展状况看还存在一些阻碍问题,需要在分析原因的基础上加以解决。

一、PPP市场推进不畅的原因

(一)体制机制不健全

在政策法规层面,一是政出多头,层次不高,缺乏国家层面的立法;二是这些政策法规绝大多数是原则性、指导性规定,操作性不强,例如,至今没有出台关于PPP项目的合同范本,PPP合同谈判处于一个项目一议、一个地方一议的状态;三是PPP涉及财政、税收、招投标、融资、价格管理和公共服务等诸多方面。目前政府既有的法律法规体系缺乏与PPP项目的对接与专门规定,没有形成完整的PPP政策体系。在管理体制方面,PPP项目涉及环节多、决策链条长,但各级政府没有专门负责PPP项目的管理机构,且PPP项目的立项审批也沿用一般政府投资项目流程,PPP项目运作“绿色通道”没有建立,导致运作过程普遍不顺畅。

(二)社会资本不匹配

基建PPP项目投资大,少则几亿元,一般几十亿,多则上百亿,如果融资渠道不畅通,单个企业很难有实力独家包揽。但在现行金融体系中,充分吸引金融机构的资金流向基建PPP市场,存在很多难以化解的矛盾。一是政府公益性出发点与资本的逐利性存在矛盾。就PPP项目合作而言,政府和社会资本出发点是不一样的,政府希望通过PPP方式减轻负债压力,而社会资本关注的是项目的风险和盈利性。风险较小、预期收益大的盈利性项目,政府一般自己做,不愿意投放市场;纯公益性、预期收益不能覆盖成本的准公益性项目,政府愿意投放市场,社会资本又忌惮风险、非常谨慎。这就造成了PPP市场“雷声大雨点小”,社会资本观望心态严重。二是金融资本的诉求与PPP市场特点存在矛盾。例如,商业银行有着严格的风险控制体系,对PPP这种时间跨度过长、投资额度大的项目融资态度极为谨慎;信托融资成本比较高,在公益性或准公益性项目中很难找到成本收益匹配的项目;保险资金追求安全性,具有期限长、规模大的特点,比较适合基建PPP项目投资,但保险资金对项目的担保和增信要求较高。因此,很难在目前的金融市场中找到与PPP项目高度匹配的资金。三是刚性兑付与项目风险的矛盾。信托资金、银行理财资金等均存在到期还本付息的刚性兑付要求。而目前PPP项目多为政府回购服务的公益性项目,项目建设能否按期推进,回购资金能否及时到位,都是社会资本忌惮的问题。四是项目期限与融资期限错配的矛盾。PPP项目投资回收期很长,一般都是十年以上,有的还包含特许经营几十年,而金融机构募集的社会资金还款期限很难与之匹配。五是金融机构与央企风险控制的矛盾。央企主导实施的PPP项目,金融机构一般要求央企提供担保或通过远期回购、差额补足承诺进行兜底;而国资委严令禁止央企为PPP项目提供任何形式的对外担保。

(三)退出机制不畅通

PPP项目公司的股权结构比较复杂,涉及到政府、实施主体企业、社会金融机构资本等方面。那么,控股与出表的股权关系处理、股东中途退出、项目移交后各方资本退出均较为复杂。同时,我国目前资产证券化、股权交易市场等资本退出平台发展滞后,且PPP项目投资退出审批严格、周期过长,成熟的社会资本退出机制尚未形成,“进入容易退出难”,导致社会资本对PPP项目顾虑重重。例如,作为PPP市场社会资本方主力军的国资企业,在参股入股项目公司后,项目公司内部股权交易或项目公司解体清算,都必须要进国资委资产评估交易平台,评估时间周期较长,具有很大不确定性。

二、完善与促进PPP市场健康快速发展的建议

(一)健全体制机制

一是加速完善与推进有关PPP模式的制度和立法。从审批流程和管理程序方面整体规范PPP项目,明确界定政企的核心权利和义务,设定合同框架和风险分担原则,制定退出机制和纠纷处理机制,加强政府监管与鼓励公众参与,通过国家层面立法增强社会资本的信心。二是修改或修订原有的与PPP模式相抵触的政策法规,使促进政府现行政策体系与PPP项目全面密切对接,形成适应PPP模式的宏观经济政策,作出有利于吸引社会资本的制度安排。三是制订PPP模式的操作指南。对关于PPP的法律法规和制度体系进行细化,出台PPP项目关键环节的操作指南,提供项目评估、参数设定等方面的统一工具,制定PPP标准合同范本等,促进PPP项目高效运作和规范实施。四是构建高效的组织管理体系。建议在PPP市场发展较快地区,在政府内试点建立PPP专门管理机构,对PPP市场进行统一组织和管理,打通社会资本进入PPP市场的“绿色通道”。

(二)拓宽融资渠道

一是银监会应制定鼓励银行为PPP项目融资的金融政策,从PPP项目特点出发制定或重新调整风险评估、考核评价规则,使之更加符合适合PPP项目融资的需要,引导银行资金规范流向PPP市场。二是进一步拓宽基本养老保险的投资领域,允许其把更多的的资金投向基础设施建设领域;更大程度的解除保险基金、社保基金投资限制,允许其投资基础设施建设领域参与基础设施PPP项目建设,为基础设施PPP项目建设投入更多的资金。三是设立PPP项目担保基金。为更好保护和调动各类资本投资基础设施的积极性,有必要设立PPP项目担保基金,一旦出现地方政府失信造成的PPP项目损失的现象,可使用担保基金给予相应的赔付。

(三)完善准入和退出机制

进一步放宽私营部门进入基础设施领域的准入限制,放宽民营企业投融资领域、登记事项、前置审批等市场准入领域的限制;建立PPP项目产权交易市场和股权转让系统,为企业提供便利的产权和股权流转服务,使各类社会资本在PPP市场中进退有序,避免出现无路可退的现象。

参考文献:

[1]曹远征.PPP模式开拓“一带一路”基建新局面[J].国际工程与劳务,2015(5)

[2]蔡燕兰.基建新宠儿:PPP模式[J].中国房地产金融,2015(3)

(祁明寿,青海大通人,青海民族大学)

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