服役期间“特殊工种”退休问题探究

■文／余春明

服役期间“特殊工种”退休问题探究

■文／余春明

服役期间“特殊工种”引争议

肖某于1970年12月开始在中南209队工作，任职电工维修（井下），1972年2月随单位工改整编入伍，入伍后职务为战士（电工），1978年12月退伍。《退伍军人登记表》中载明肖某系“执行地方工资标准的工资制军人”。1970年12月至1978年12月，肖某一直从事放射性铀矿地质普查勘探工作。退伍后肖某进入地方体委工作，后于1986年调入体育服务公司。

2012年2月16日，肖某以“电工（井下维修）”为由向社保局申请办理特殊工种提前退休手续。核工业华南地质局291大队出具的“证明”载明：“我队隶属中国核工业总公司（原核工业部），从事放射性铀矿地质普查勘探业务。肖××同志在我队（原中南209队、解放军某部队）工作期间从事野外繁重体力或有毒有害（放射性）工作。根据国家劳动总局劳总护字50号、地质矿产部地发[1986]214号、地发[1987]401号、地发[1988]276号和核工业、劳动人事部、卫生部劳人护[1983]27号等文件规定，属于提前退休工种（岗位）。”

社保局经审核肖某提交的材料后认定肖某不符合特殊工种提前退休规定。肖某不服，认为其符合特殊工种提前退休条件，依法申请行政复议，被复议机构维持后，提起行政诉讼。该案先后经过一审、二审、再审，均支持了社保局的决定。

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特殊工种退休制度是否适用于部队

目前退休及特殊工种退休制度的主要依据是国务院《关于工人退休、退职的暂行办法》（国发[1978]104号，以下简称104号文）。该文件第一条规定，全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合“从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的”，应该退休。原劳动保障部《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发[1999]8号）对严格执行特殊工种退休制度作了明确规定。

肖某能否按照特殊工种办理退休，关键在于，104号文是否适用于部队。社保机构认为，104号文的适用对象是全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，因此肖某服兵役期间所从事的工种无论是否特殊工种都不适用该文件规定。

一审法院认为，1972年2月至1978年12月期间，肖某是服兵役的军人，不适用104号文；原劳动部办公厅《对〈关于转业、复员军人曾在部队从事有毒有害工作和在高寒地区服役，其退休待遇如何处理的请示〉的复函》（劳办发[1995]126号，以下简称126号文）曾明确答复：关于转业、复员军人曾在部队从事井下、高温、有毒有害工种和在高寒地区服役的，其军龄是否可以折算工龄，由于《劳动保险条例》及有关政策规定不适用现役军人，因此军人不能与地方职工一样实行工龄折算办法。因此社保局的决定，符合上述规定，应予以支持，判决驳回肖某的诉讼请求。

肖某不服，提起上诉。肖某在二审调查时提交了广东省核工业地质局“证明”（以下简称证明2），证明2中提及“广东省机构编制委员会《关于印发〈广东省地质勘查队伍管理体制改革的意见〉的通知》（粤机编[2007]10号）规定，地质勘查单位职工在改革前，年龄距国家法定退休年龄5年以内，或工作年限满30年的（特殊工种按有关规定执行），本人提出要求，按管理权限经批准，可办理提前退休。”

二审法院认为，在我国现阶段，军队与地方、军人与工人遵循不同体制，现行养老保险制度也是适用于地方用人单位的工人，而未纳入军人。至于特殊工种退休问题，104号文适用对象为全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，肖某在服兵役期间从事的工作，无法适用上述办法遵循特殊工种的相关规定，而应是由国家依据对军人的相关规定政策保障其权益。126号文尚未废止，仍应有效。肖某提交的证明2中引述的文件规定，也是在符合有关规定及按管理权限经批准的条件下可办理提前退休，不足以证明肖某符合按特殊工种退休的情形。肖某上诉主张不能成立，判决驳回上诉。

服役期间“特殊工种”能否认可

对于二审判决，省人民检察院提出抗诉。其认为，第一，104号文并未排除退伍、转业军人。由于法律对现役军人退休有特别的规定，因此104号文排除对现役军人的适用，但在地方工作的退伍、转业军人的身份已转变为企事业单位和机关、团体的工人，应在104号文适用范围内，故肖某可以适用104号文。第二，有关退役人员的劳动保障问题，劳动保障部《关于认真做好军队复员干部就业再就业和社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发[2005]17号）、《关于认真做好部分军队退役人员劳动和社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发[2006]17号）、《关于进一步落实部分军队退役人员劳动保障政策的通知》（劳社部发[2007]28号）均明确规定“其军龄视同缴费年限，并与实际缴费年限合并计算”。126号文规定与现行的法律法规相冲突，不能作为本案具体行政行为的依据。

社保局答辩称，第一，依据现行法规政策，部队不存在特殊工种。第二，126号文与有关军龄视同缴费年限规定文件并不冲突，前者主要规范军人服役期间从事特殊兵种的年限可否视同特殊工种年限进行工龄折算的问题；后者主要是明确军人转业后军龄可视为养老保险视同缴费年限，两者并无冲突。肖某已于2014年办理正常退休手续，其军龄已视同缴费年限，并与实际缴费年限合并计算。

再审法院认为，第一，军人不适用104号文。肖某退役后申请办理退休时的身份为工人，其可适用104号文的工作阶段为在全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体等性质的单位以工人身份工作的时间，其在部队工作期间不属于全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，不属于该办法的适用范围。认为肖某提出退休时的身份为工人，即可以对在部队工作的时间适用104号文依据不足。第二，按照现行政策，肖某在部队工作期间的军龄可以视同养老保险缴费年限，但其要求在部队工作期间适用特殊工种提前退休政策，尚没有明确的法律法规规定，其主张依据不足。故原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，予以维持。

再审法院在进一步明确104号文以及特殊工种退休制度不适用于军人的同时，针对抗诉意见进一步分析了在部队工作期间从事类似地方的“特殊工种”工作时，亦不适用特殊工种制度且不得将之与在地方工作的特殊工种时间合并计算。简单说来，军龄视同缴费年限是有明确政策依据的，但并无政策规定在部队期间的“特殊工种”亦可“视同”地方的特殊工种，基于“法无规定不可为”的原则，社保机构对肖某不予办理特殊工种退休是合法的。

服役期间的“特殊工种”如何保障

不可否认的是，军人在相当多的岗位上从事有毒有害及危险工作，为国家和社会作出了贡献。对此，一、二审和再审法院均予以肯定。但这是否就意味着必须适用特殊工种退休制度对其予以保障，值得探讨，这是针对立法体制而言。

总体来说，将军队的艰苦危险工作纳入现行特殊工种退休制度存在理论和制度上的困难。这不仅仅是因为两者退休制度的差别，近年已经对两者的衔接作了较好的制度设计，更在于两者属性的差别。现行特殊工种退休制度要求人社部门对特殊工种状况进行审查和调查，以对参保人负责、保障基本养老保险基金安全，但军队的属性是不允许这么做的。直接将军队的“特殊工种”纳入地方系统，会产生权责分离，不利于基本养老保险制度的良性发展。如何界定军队的“特殊工种”也会存在较大争议。

特殊工种退休制度的本质在于，使长期从事特定工作因而身体遭受损害的职工较早退出工作岗位安享晚年以保障其身体健康。这一目的的实现并非只有基本养老保险一条途径。例如，近些年，国家大幅度提高军人尤其是专业技术、职业军人的待遇，就是较好的发展方向。

笔者认为，部队的艰苦危险工作应当通过财政予以负担，其实质是由全体国民承担保障责任。具体包括：进一步提高艰苦危险岗位的津贴标准；及时调整工作岗位、特定岗位的工作年限，最大限度地保护军人的健康与安全；对长期从事特定岗位的军人可以发放终生津贴，在一定程度上体现对特殊工种的保障功能；参考《军人保险法》规定的退役养老保险制度，如果未来保留并改革特殊工种退休制度，可以考虑对服役期间的“特殊工种”实行“养老保险补助”，在军人退役后，将相关资金转入基本养老保险基金，承认其“特殊工种”工作年限。这样既保护了军人的权益，又理顺了与一般参保人的关系，在管理上也是既独立又相互协调，具有合理性。■

作者单位：广东法制盛邦律师事务所