扎实推进城市现代化进程

黄莉　臧子明

城市是现代文明的重要标志，是经济、政治、科技、文化、教育的中心。改革开放以来，特别是2000年在全国率先提出城市化战略以来，江苏城市化发展取得显著成效，城镇化率从2000年的42.3%提升到2015年的66.5%。但在快速城市化进程中，也存在发展方式粗放、质量提升与规模增长不同步、文化传承不够和个性特色缺乏等问题，“城市病”也在江苏各城市不同程度存在。加快转变城市发展方式，扎实推进江苏城市现代化进程，对于江苏实现“十三五”发展目标、高水平全面建成小康社会具有十分重要的意义。要以中央城市工作会议特别是习近平总书记重要讲话精神为指导，牢固树立和自觉践行创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，进一步认识、尊重、顺应城市发展规律，强化城市规划、建设和管理，努力走出一条具有中国特色、江苏特点的城市发展路子。

着力提升规划现代化水平，科学谋划城市发展蓝图。规划是城市发展的龙头，规划编制得好不好，科学不科学，对城市未来的发展至关重要。长期以来，江苏按照先规划、后建设的方针，从区域到城市、从建设用地到城乡整体空间，都建立了比较系统的规划体系，但也存在规划预见性不够、水准不高和执行不严等问题，不同类型规划相互“打架”，一任领导一张规划的现象时有发生。加快转变城市发展方式，必须着力解决制约规划工作的深层次矛盾和问题，进一步增强规划的科学性和权威性，全面提升城市规划水平。当前要着重在以下四个方面下功夫：一是进一步完善城镇空间布局。城镇空间布局决定了城市未来发展的方向，对提高城市发展现代化水平至关重要。要全面对接长三角城市群规划，突出城市群主体作用，加快推进宁镇扬同城化和苏锡常协同发展，促进要素自由流动，推动跨地区合作交流，增强城市群资源整合和辐射带动能力。统筹区域中心城市、县城和中心镇的规划建设，推动大中小城市加快发展，进一步提高综合承载能力和公共服务能力。实施小城镇特色培育与环境改善行动，加快建设一批宜居、宜业、宜游的特色小城镇。二是进一步推进产城融合步伐。产业是城市发展的重要基础，城市是产业发展的重要载体。要充分发挥各地资源禀赋和比较优势，结合主体功能区和城市定位，统筹城市发展和产业结构调整，明确不同层级城市的主导产业和特色产业，加快形成布局合理、集聚集约的产业发展格局。着力构建以特大城市和大城市为中心、中小城市为节点的网络化创新体系，促进产业跨界融合整合，做大做强创新型企业。积极发展新经济，推动新产业、新技术、新业态、新模式快速成长，加快创新型城市建设步伐。三是进一步提高城市设计品位。目前，城市建设中“千城一面”、“万楼一貌”等问题非常普遍，这与城市设计管理水平不高有很大关系。要将城市设计融入规划制定的全过程，充分挖掘城市内涵和精髓，留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”，让人们看得见历史、看得见文化、记得住乡愁，感受到具有独特气质的城市精神。要按照“适用、经济、绿色、美观”的方针，从整体平面和立体空间上统筹城市建筑布局，协调城市景观风貌，提高建筑设计水平。四是进一步加强规划编制管理。针对长期以来城市规划指导思想上重外延、轻内涵，以及规划的前瞻性、严肃性、强制性、公开性不够等问题，要强化尊重自然、传承历史、绿色低碳等理念，将环境容量和城市综合承载能力作为确定城市定位和规模的基本依据，科学划定城市开发边界，促进“精明增长”、建设“紧凑城市”，引导城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。加快城市总体规划和经济社会发展、土地利用、生态环境保护等各类规划的协调衔接，大力推进“多规合一”。增强规划的严肃性，经依法批准的规划必须严格执行，修改规划必须严格执行法定程序，违反规划的行为必须严肃追究责任。

着力提升建设现代化水平，加快完善城市硬件设施。城市硬件设施是城市正常运行和健康发展的物质基础，对于改善人居环境、增强城市综合承载能力、提高城市运行效率具有重要作用。改革开放以来，江苏城市建设工作力度不断加大，城市面貌日新月异，市民居住环境得到很大改善，但也出现地下管线老化、城市内涝、马路拉链、井盖伤人、垃圾围城等不少让老百姓诟病的问题。要紧紧围绕提升城市功能，突出补齐短板，大力推进基础设施和公共服务现代化，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。当前要统筹做好四个方面的工作：一是加强城市基础设施建设。城市基础设施建设关系市民的切身利益和城市的可持续发展，是现实需要，更是长远之计。要树立“窄马路、密路网”理念，建设快速路、主次干路和支路搭配合理的道路网系统，统筹公共汽车、轻轨、地铁等多种类型公共交通协调发展，加强自行车道和步行道系统建设，倡导绿色出行，提高道路通达性和出行便利性。充分挖掘城市地上地下空间潜力，多建停车楼、地下停车场等立体停车设施，努力缓解城市“停车难”。大力推进城市地下综合管廊建设，着力解决城市“马路拉链”、“空中蜘蛛网”等问题。二是加强公共服务设施建设。坚持以人为本，紧紧抓住与城市居民生活密切相关的关键环节，推进城市组团紧凑开发，缩短居民居住地与工作、生活、就学的距离，减少城市内部不必要的人口移动。完善中小学、幼儿园、菜市场、便民超市以及公共管理、医疗卫生、文化体育、社区养老等设施，形成以社区为基础、与其他设施相衔接的公共服务设施网络。持续实施棚户区和城中村改造，有序推进老旧小区有机更新。三是提高建筑标准和工程质量。江苏不少城市建筑外在形象达到了欧美发达国家城市的水平，但现代化、国际化功能还比较欠缺。要坚持精致有序，追求高标准，运用新技术，提升工程质量。落实好建设、勘察、设计、施工和监理五方主体质量安全责任，实施建筑能效提升工程，建立绿色建材、设备、产品的评价推广制度。大力推动建造方式创新，积极推行以“标准化设计、工厂化生产、装配化施工、成品化装修、信息化管理”为特征的建筑产业现代化。四是加强生态宜居环境建设。要抓好城市雾霾、水体黑臭、土壤污染防治和垃圾综合治理，消除人民群众的“心肺之患”。大力开展生态修复，合理利用生物技术和工程措施，有计划、有步骤地修复被破坏的山体、河流、湿地。加大城市防洪排涝设施建设力度，努力解决“逢雨必涝”、“城中看海”的问题。加快海绵城市建设，逐步实现“小雨不积水、大雨不内涝、水体不黑臭、热岛有缓解”。

着力提升管理现代化水平，全面提高城市整体实力。城市建设提供硬设施，城市管理展现软实力。在人口大量集聚、流动人口大量涌入的情况下，推进城市治理体系和治理能力现代化显得尤为紧迫。近年来，江苏很多城市建设得很好，“硬设施”已达到发达国家标准，但“软环境”差距还比较大，城市公共服务水平、城市管理能力等不能适应城市发展的需要。必须紧扣“管什么”、“怎么管”两大问题，突出市容管理、交通管理、安全管理，进一步创新城市治理方式，为人民群众提供精细的城市管理和良好的公共服务。当前要重点做好四个方面工作：一是理顺城市管理体制。按照“权随事走、人随事调、费随事转”的原则，科学划分城市管理部门与相关部门的职责边界，推进城市管理综合执法，着力解决好城市“多龙治水”的问题。推行执法重心下移和属地化管理，在设区的市推行市或区一级执法。推动行政处罚权相对集中行使，减少多头执法和重复检查，消除监管盲点。加强执法队伍建设，提高城市管理、执法和服务水平。二是强化城市公共安全。城市具有人口集中、经济集中、社会财富集中、现代化设施集中等特点，一旦发生安全事故，往往会造成很大损失。要高度重视城市秩序和安全维护，抓好房屋建筑、城市桥梁、建筑幕墙、隧道、城市轨道交通、电梯等工程建设和运行使用的安全监管，保持供水、供电、供热、供气、交通、救援线路等城市生命线的畅通，健全城市抗震、防洪、排涝、消防等综合防灾体系和应急设施建设，形成全天候、系统性的城市运行安全保障体系。三是优化城市管理方式。随着城市化的快速推进，社会结构更趋多元复杂，大量流动人口涌入城市，给城市发展带来了活力，也给社会保持和谐稳定带来较大压力。要推动城市管理重心下移，强化社区便民服务网络建设，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设管理，形成政府、社会、公民等多方主体参与、良性互动的现代城市管理格局。加快建设智慧城市，积极发展民生服务智慧应用。深入推进文明城市创建活动，引导市民遵守秩序、文明出行、爱护环境、礼貌待人，以个体文明素质的提高促进城市整体文明程度的提升。四是提高依法治理水平。目前江苏城市管理中出现的许多问题都与缺少法律规范有关。要加强城市管理、城市设计、地下管网、建筑垃圾处置、绿色建筑以及住房公积金管理等重点领域法规规章立改废释工作，形成覆盖城市规划、建设、管理全过程的法律法规和标准体系。严格执行行政决策法定程序，全面落实行政执法责任制。落实与群众利益密切相关的重大事项社会公示和听证制度，保障人民群众的知情权、参与权和监督权。

着力推进改革创新，不断增强城市发展动力和活力。改革创新是破解城市发展难题、实现城市治理现代化的根本动力。当前江苏城市发展中出现的一些问题，主要原因在于体制机制不顺，必须坚定不移地推进改革创新，正确处理市场与政府的关系，把该管的管住、该放的放活，为城市现代化建设创造良好的制度环境和破除体制机制保障。当前要重点解决好“地”、“钱”、“人”、“房”等方面问题。要深化土地制度改革。土地是城市发展的关键支撑要素，如何进一步提高土地要素的利用效率，有效满足城市建设合理用地需求，是推进城市现代化进程的重点和难点所在。要按照“控制总量、减少增量、盘活存量、用好流量、提升质量”的要求，加快土地供给结构改革，严控土地开发强度，不断提高土地综合利用效益。建立城镇低效用地再开发和闲置土地处置激励机制，提高产业准入门槛和地均产出效益，促进有条件的区域土地立体开发和复合利用。建立土地承包经营权等市场化流转机制，加快推进不动产统一登记工作，有效盘活农村资源、资金、资产，提高农民带资、带地进城的能力和积极性。要深化投融资体制改革。城市发展需要大量的资金投入，随着房地产市场的变化调整，部分城市土地出让金收入大幅减少，仅靠土地收入和财政资金来支撑城市建设，不仅不可持续，还容易造成潜在的政府债务风险。要全面破除影响民间投资的体制机制障碍，切实放宽民间资本进入门槛，着力营造各类市场主体有序参与、公平竞争的环境。积极推行政府和社会资本合作等投融资模式，鼓励社会资本有序参与基础设施、保障性住房等城市建设经营管理。完善基础设施、公共服务价格调整机制和政府补贴监管机制，兼顾好公共利益与投资收益之间的平衡。同时，要优化政府投入，在严格控制政府性债务风险的前提下，积极筹措资金保持对城市建设投入的适度增长。要深化户籍制度改革。城市工作的核心是人，首要任务是积极推进农业转移人口市民化。目前城市中有相当部分农业转移人口没有真正获得市民身份、享有市民待遇，处于“半市民化”状态。要加快落实深化户籍制度改革的各项政策措施，进一步放宽中小城市和建制镇落户条件，实施设区市范围内本地居民户口通迁制度，完善流动人口居住证制度。统筹推进配套改革，逐步实现城中村居民和外来务工人员在子女上学、医疗、住房等方面享受与市民同等待遇。建立健全由政府、企业、个人共同参与的市民化成本分担机制，推进财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩。要深化住房制度改革。住房问题既是民生问题也是发展问题。当前江苏城镇住房发展还不均衡，特别是部分大城市房价上涨过快，不仅抑制了多数普通劳动者的刚性需求和改善性需求，加重了以居住为目的购房者的经济负担，而且抬高了商业成本，迫使高端人才外流，削弱了城市创新能力和竞争力。要加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足城镇居民多层次住房需求的住房保障和供应体系。坚定不移地落实好中央和省关于促进房地产市场平稳健康发展的各项政策，进一步调动居民住房消费的积极性，努力消化房地产库存。以满足新市民住房需求为重点，充分发挥公积金对改善居住条件的支持作用，建立购租并举的住房制度。积极推动公租房保障货币化，因地制宜推进共有产权机制建设，优先保障低收入住房困难人群，逐步扩大对农业转移人口的覆盖面。动态调整住房保障标准，健全保障性住房分配、使用和退出机制，提高信息公开、阳光运行水平。

（黄莉：江苏省人民政府研究室；臧子明：外交学院英语系）

责任编辑：高 莉